Educación Dual: cómo echar a perder una buena idea con una mala ley

Una población meta mal definida, una propuesta institucional que es la mejor garantía para el fracaso: con esas características, quienes realmente crean en la modalidad de educación dual debieran serlos primeros en objetar el proyecto que está actualmente en discusión en la Asamblea Legislativa.


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Educación técnica en Costa Rica

A manera de resumen: ¿a quién se dirige y quién dirige la educación dual?

La propuesta de promover en Costa Rica el uso de una modalidad “dual” para la educación técnica es claramente meritoria: existen las condiciones que hacen más que recomendable abrir opciones para que los jóvenes costarricenses puedan trabajar aprendiendo, o aprender al trabajar, adquiriendo así competencias técnicas que les permitan elevar su productividad y mejorar sus ingresos. Esto no requiere discusión.

Sin embargo, una buena idea puede echarse a perder si su implementación es defectuosa; y lo que a muchos nos preocupa es que eso es exactamente lo que podría pasar si se aprueba tal y como está el actual Proyecto de Ley para promover esta modalidad. Esto lo hemos manifestado en su momento distintas personas; sin embargo, y a pesar de los criterios externados tanto por el Ministerio de Educación Pública como por el Consejo Superior de Educación, estas objeciones no se recogieron de forma significativa en el proyecto. En el texto que sigue desarrollo dos objeciones que me parecen particularmente importantes.

Una tiene que ver con el riesgo de que este proyecto se convierta en un incentivo perverso que estimule la salida prematura de jóvenes estudiantes del colegio, tentados por el espejismo de un ingreso laboral mientras aprenden, sin darse cuenta de que al abandonar la secundaria estarían hipotecando su futuro. De haber voluntad, esta objeción es fácilmente solucionable al dirigir explícitamente la modalidad de educación dual a la que debiera ser su población objetivo: los jóvenes de 18 a 35 años que no tienen ni formación técnica ni secundaria y muchos de los cuales se encuentran hoy desocupados o mal ocupados.

La otra objeción tiene que ver con la institucionalidad con que se pretende echar en marcha la educación dual y es una objeción clave en defensa de la idea central del proyecto ya que – como suele decirse – “el diablo está en los detalles” y, en este caso, el detalle institucional daría al traste con todo el proyecto. Como se explica más abajo, el nuevo Consejo Nacional de Educación Dual (CONEDUAL) no solo no estaría en capacidad de cumplir con las funciones que se le asignan, sino que en Costa Rica ya existe una institución creada con estos fines – el INA – por lo que lo más sensato sería reformar la Ley Orgánica del INA para incorporar adecuadamente la modalidad dual aprovechando y reforzando la institucionalidad existente, en lugar de apostar por duplicar esfuerzos o, peor, por impulsar un ente incapaz de ejecutar la propuesta de educación dual.

Finalmente – y por aquí empiezo – la propuesta de educación dual debe entenderse en el contexto de la situación real del país y, en particular, de la educación costarricense.

 

1.     La educación paga, la falta de educación… se paga.

    Lo primero es entender que la educación paga o, dicho de otra forma, la falta de educación… se paga. Es muy clara la relación entre la educación que una persona recibe y el tipo de empleo al que puede aspirar. En Costa Rica, la gran mayoría de la población laboral joven que tiene menos que secundaria completa, trabaja en puestos de baja calificación y bajos salarios o, peor aún, están refugiados en empleos informales o totalmente desempleados. Por el contrario, un 90% de aquellos que tienen algo más que secundaria se encuentran trabajando en empleos calificados o semi-calificados, donde tanto la productividad como la remuneración son altas. La relación entre educación y pobreza es igualmente clara: la incidencia de la pobreza entre las personas mayores de 25 años que no tienen ni primaria completa es de más del 35%, llega al 25% para quienes apenas tienen sétimo, octavo o noveno año de secundaria; pero se reduce a menos del 10% para quienes tienen de doce a catorce años de educación y a menos del 1% para quienes tienen más de dieciséis años de educación. No puede haber duda: la educación paga, la falta de educación… se paga, y se paga muy caro.

    2.     Todavía hoy pagamos por lo que ocurrió en la crisis de los ochentas

    Costa Rica enfrentó una de sus más severas crisis económicas a principios de los años ochenta, y esa crisis provocó la más grave tragedia educativa de nuestra historia reciente: al país le había tomado veinte años elevar la cobertura educativa en secundaria de apenas 20% a fines de los años 1950s a 60% a fines de los setenta. En solo cinco años esa cobertura se desplomó, cayendo a 50% en 1985. El golpe fue dramático y la recuperación muy lenta: pasaron veinte años hasta que, en el 2000, volvimos a tener una cobertura superior al 60%.

    Por veinte largos años, la mitad de los jóvenes costarricenses no fueron al colegio. Es difícil exagerar lo que esto significó: quienes tuvieron quince años durante las dos décadas que van de 1980 al 2000 hoy tienen entre 30 y 50 años de edad y constituyen la mayor parte de nuestra fuerza laboral. En otras palabras, la tragedia educativa de inicios de los ochentas provocó que, hoy, la mitad de nuestra fuerza laboral no tenga estudios secundarios ni pueda aspirar a un trabajo de mediana calificación y remuneración adecuada. Ante su escasa educación, la mitad de nuestra población laboral es pobre o está en riesgo de serlo. La pobreza persistente y la creciente desigualdad tienen, sin duda, una raíz educativa.

    3.     Hemos mejorado la cobertura y reducido las brechas educativas

      El país ha hecho un esfuerzo significativo desde inicios del siglo XXI por avanzar hacia la universalidad de la educación secundaria: la cobertura ha mejorado sistemáticamente en los últimos quince años y hoy supera el 90%. Esto permite que cada vez menos jóvenes tengan que trabajar mientras estudian, que menos jóvenes trabajen sin poder estudiar y, sobre todo, que menos jóvenes se ubiquen en la trágica categoría de los “ninis” que ni estudian ni trabajan. Por el contrario, el porcentaje de jóvenes de 15 a 18 años que estudian a tiempo completo en Costa Rica ha aumentado de 54% en 2001 a 79% en 2014.

      Recordemos además los esfuerzos de la administración anterior por actualizar completamente el contenido curricular de los Colegios Técnico-Profesionales del MEP, de manera que se adapten a la cambiante demanda del sector productivo en las distintas regiones del país y, sobre todo, el enorme esfuerzo por duplicar el número de colegios técnico profesionales, que permitió elevar de 18% a 26% la participación de esos colegios técnicos en la matrícula total.    

      Como consecuencia de estos avances se han venido reduciendo en forma acelerada las brechas de desigualdad educativa. En la década que va de 2003 a 2013, la brecha de escolaridad entre los jóvenes urbanos y los jóvenes rurales se redujo de 30% a 7%; la brecha que separa a los jóvenes de familias de altos y bajos ingresos cayó de 44% a 17% y la brecha entre los jóvenes de familias de más alto y más bajo nivel educativo – la más dura – bajó también de 68% a 20% en esa década, evidenciando tanto el gran esfuerzo que hemos hecho como el que todavía nos falta por hacer.

      4.     La educación dual, en contexto

      Es en este contexto que debemos valorar tanto la relevancia de la educación técnica en general como la importancia específica de las propuestas de educación dual, que buscan ofrecer a nuestros jóvenes que no logren completar la secundaria una opción práctica y adecuada para adquirir las competencias necesarias para aportar más con su trabajo y, como contrapartida, recibir también una mejor remuneración.

      Tenemos, entonces, dos hechos: Primero, la cobertura de secundaria y de la secundaria técnica viene mejorando a pasos acelerados y nos acercamos a la meta de una cobertura universal (aunque todavía nos falta cumplir la meta de que todos nuestros jóvenes completen la secundaria). Segundo, todavía estamos pagando la factura de la tragedia educativa que se originó en la crisis de principios de los años ochenta: la mitad de nuestra fuerza laboral carece de formación secundaria y técnica.

      Enfatizo estos dos hechos porque ellos hacen evidente que el objetivo principal la educación técnica y, sobre todo, de un esquema de educación dual, debe ser el de atender la emergencia que enfrentamos – la falta de competencias de nuestra fuerza de trabajo joven – y no, la de poner en peligro los esfuerzos más recientes por universalizar la educación secundaria.

      5.     ¿Cuál debe ser la población objetivo de la educación dual?

      En este punto, coincido plenamente con lo que han expresado tanto el Ministerio de Educación Pública como el Consejo Superior de Educación: la propuesta para desarrollar un sistema de educación dual en Costa Rica debiera apuntar a la población prioritaria, que no es la población de 15 a 18 años cuya meta debe ser la de completar el colegio; sino la población mayor de 18 años que no pudo completar el colegio ni acceder a una formación técnica que le permita integrarse productivamente al mercado laboral.

      El riesgo es claro: una propuesta que ofrezca un ingreso a jóvenes adolescentes para integrarse al esquema de educación dual, fácilmente los tentará a abandonar la educación secundaria para poder trabajar y ganar dinero inmediato, hipotecando así su futuro y compitiendo por los espacios en el sistema de educación dual que debieran priorizar a quienes más necesitan de esa opción: aquellos que ya pasaron la edad de regresar al colegio.

      Dicho de otra forma, el esquema de educación dual no debe competir con el objetivo de que nuestros jóvenes concluyan la secundaria, sino ofrecer una opción educativa técnica a quienes ya no pueden regresar al colegio y que, como vimos, constituyen la mitad de la fuerza laboral joven del país, muchos de los cuales están desocupados o mal ocupados.

      Este es tal vez el problema del proyecto de educación dual que más ha llamado la atención y, sin embargo, es el más fácil de corregir: bastaría con indicar que la  población objetivo estratégica – y crítica – para el proyecto de educación dual debe ser la población laboral joven (entre 18 y 35 años) que requiere de una formación técnica brindada en la modalidad dual para poder aspirar a empleos más productivos y mejor remunerados.

      6.     Un problema mayor: ¿con qué institucionalidad ejecutar la educación dual?

      Hay un segundo problema que se ha mencionado poco y que, sin embargo, pondría en peligro todo lo que se quiere lograr con este proyecto: el esquema institucional que se ha propuesto para implementar el modelo de educación dual.

      El Proyecto de Ley propone la creación de una nueva institucionalidad, en la figura del Consejo Nacional de Educación Dual (CONEDUAL), que estará integrado de la siguiente manera: el ministro o viceministro de Educación Pública; el ministro o viceministro de Trabajo y Seguridad Social; el Presidente Ejecutivo del INA o su representante; un representante del Consejo Nacional de Rectores (CONARE); el representante de las universidades privadas ante el CONESUP; un representante de la Defensoría de los Habitantes; dos representantes de la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Empresarial Privado (UCCAEP) y un representante del Sector Sindical.

      El proyecto aclara que los integrantes de este Consejo no percibirán dieta alguna por el desempeño de sus funciones, que se reunirán dos veces al mes y que contarán con los servicios de una secretaría, la cual tendrá a su cargo la labor administrativa de la Comisión y deberá asistir a todas las sesiones.

      Tal es la nueva institucionalidad creada por el proyecto: nueve personas (que por lo general están ya bastante ocupadas con sus trabajos o responsabilidades profesionales) reuniéndose un par de veces al mes y con el apoyo de una secretaria que deberá encargarse de “lo administrativo” y asistir a las sesiones. ¿Cuáles son las funciones que deben desempeñar estas personas en el tiempo y con los recursos asignados?

      Según el Proyecto, el CONEDUAL tendrá, entre otras, las siguientes funciones y atribuciones:

      • Promover la modalidad dual para que se convierta en una alternativa atractiva y ampliamente reconocida por la sociedad, dentro de todo el Sistema educativo.
      •  Emitir las recomendaciones y políticas, para la implementación del modelo de educación y formación, en la modalidad dual.
      • Verificar y exigir el cumplimiento de los requisitos solicitados a las empresas formadoras y a las instituciones educativas que participarán en la modalidad dual.
      • Proponer mecanismos de articulación entre las instituciones del sector empresarial y del sector educativo, para hacer más atractiva y efectiva la educación y formación, bajo la modalidad dual en los diferentes niveles y así aumentar la cantidad, mejorar la calidad y promover la oferta de programas específicos, bajo esta modalidad.
      • Detectar las necesidades del sector empresarial, en aquellas áreas, ocupaciones y profesiones que el mercado laboral demande y puedan ser desarrolladas bajo la modalidad dual.
      • Incluir dentro de los procesos de educación y formación profesional técnica en la modalidad dual la participación equitativa de las mujeres y a las personas con discapacidad.
      • Divulgar y promover la modalidad dual para aumentar el conocimiento de la misma y el mejoramiento de la oferta de carreras y el número de instituciones educativas y empresas formadoras.
      • Promover la atracción de inversiones, para la enseñanza en la modalidad dual.
      • Cooperar con organizaciones internacionales en el intercambio de experiencias sobre la educación y formación profesional técnica en la modalidad dual.
      • Llevar un registro de los convenios de educación y formación, bajo la modalidad dual, entre instituciones educativas y las empresas formadoras.
      • Elaborar un informe anual del resultado obtenidos por la aplicación de la modalidad creada mediante esta ley.
      • Promover la suscripción de convenios que propicien que las personas estudiantes que se han acogido a la educación y formación dual, sin haber concluido la educación secundaria, puedan concluirla mediante programas y modalidades educativas compatibles con su edad y condición laboral. Todo lo anterior en el marco del principio de educación permanente.
      • Certificar la capacitación recibida por la persona mentora.
      • Conocer, tramitar y resolver cualquier impugnación o conflicto que surja de los convenios de educación dual o acto jurídico derivado de la implementación del mismo; sin perjuicio que las partes implicadas pueda acudir a la sede judicial que corresponda.

      Si a usted le parece que es difícil que en un par de sesiones mensuales y alguna otra extraordinaria, nueve personas tan ocupadas como la Ministra de Educación, el Ministro de Trabajo o quien represente a las Universidades pueden, con el apoyo administrativo de una secretaria, cumplir medianamente a cabalidad estas funciones… ¡ya somos dos!

      7.     La educación dual: al INA lo que es del INA

      Lo cierto es que la Junta Directiva del INA – y el INA como ente rector – estarían mucho mejor preparados para cumplir las funciones que el proyecto asigna al Consejo Nacional de Educación Dual. De hecho, ni siquiera hay mucha diferencia entre la conformación que se propone para el CONEDUAL y la integración de la actual Junta Directiva del INA, en la que participa el ministro o viceministro de Educación, el ministro o viceministro de Trabajo, el Presidente Ejecutivo del INA, tres representantes del sector empresarial y tres representantes del sector laboral. Pero el INA no solo cuenta con su Junta Directiva (casi idéntica al CONEDUAL) sino que cuenta con recursos técnicos humanos y materiales, con experiencia para cumplir esa función y con el personal preparado pedagógicamente para impartir formación técnica.

      Por supuesto que el INA requeriría de su fortalecimiento para poder cumplir con el reto adicional de impartir educación técnica dentro de una modalidad dual – abriéndose a la participación de otras entidades públicas y privadas – pero ¿no es más sensato aprovechar la institución que, visionariamente, el país ha desarrollado para impulsar la educación técnica, en lugar de apostar por “un nuevo consejo” que sería completamente incapaz de asumir tal responsabilidad?

      Por supuesto, si se nos dice (algo que no dice el proyecto de Ley) que no se trata solo del Consejo de nueve personas y su secretaria, sino que se trataría de desarrollar toda una nueva institución para que realmente pueda ejecutar estas funciones, la pregunta cobraría todavía más fuerza: ¿para qué crear un nuevo INA si ya existe el INA? ¿No tiene más sentido modificar la ley del INA de manera que pueda operar también dentro de la modalidad de educación dual, sin necesidad de duplicar Juntas ni burocracias?

      La Ley Orgánica del INA le asigna a esta institución como finalidad principal, la de promover y desarrollar la capacitación y formación profesional de los trabajadores, en todos los sectores de la economía, para impulsar el desarrollo económico y contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo del pueblo costarricense. Para ello, tendrá entre otras atribuciones las de

      • Organizar y coordinar el sistema nacional de capacitación y formación profesional de todos los sectores de la actividad económica;
      • Diseñar y ejecutar programas de capacitación y formación profesional, en todas sus modalidades, o convenir en su ejecución con otros antes públicos o privados, tanto para futuros trabajadores y trabajadores por cuenta propia, como para personas empleadas, subempleadas o desempleadas, así como promover la constitución de empresas
      • Establecer empresas didácticas y centros de formación-producción, o apoyar la creación y funcionamiento de estos últimos, en coordinación con otras entidades públicas o privadas, nacionales o internacionales.
      • Desarrollar un sistema para certificar oficialmente el nivel de conocimientos y destrezas de los trabajadores que se sometan a las evaluaciones, en las áreas que imparta el Instituto, independientemente de la forma en que esos conocimientos y destrezas hayan sido adquiridos.
      • Diseñar y ejecutar programas de capacitación y formación profesional, que tiendan a aumentar el ingreso familiar de los grupos de población de menores recursos.
      • Dictar, cuando sea necesario y no corresponda a otras instituciones públicas, normas técnicas-metodológicas que regulen los servicios de capacitación y formación profesional, que ofrezcan entidades privadas a título oneroso, así como velar por su aplicación.
      • Diseñar, elaborar y ejecutar programas de capacitación y formación profesional, tendientes a satisfacer las necesidades del sector empresarial formal, o bien procurar su formalización.

      Por eso, luego de estudiar el Proyecto de Ley que propone el nuevo esquema de educación o formación técnica en modalidad dual y compararlo con la actual Ley Orgánica del INA, no encuentro ninguna razón para la creación del CONEDUAL y, mucho menos, para creer que ese Consejo tendría la capacidad para cumplir con todas las funciones que se le asignan en el Proyecto de Ley. Y si para que las pueda cumplir lo que hace falta es “crearle institucionalidad”, solo me cabe reiterar: esa institucionalidad ya existe, se llama Instituto Nacional de Aprendizaje.

      8. Por último, como siempre, los recursos

      Finalmente, en cuanto al financiamiento de la educación dual, lo que cabe es una advertencia: si la educación dual va a permitir a las empresas contar con una fuerza laboral joven que, becada en sus empresas, va a cumplir la función dual de aprender y producir, cabría que el sistema de educación dual se financie de la misma forma en que hasta hoy se ha financiado al INA – y si se requieren recursos adicionales, habrá que indicar de dónde se obtendrían. Estos recursos no deben salir del 8% que la Constitución ha establecido como los recursos dirigidos a la educación preescolar, general básica, secundaria diversificada y superior. Es cierto que el Proyecto no dice que los fondos de educación dual se restarían de este 8%, pero es igualmente cierto que tampoco dice lo contrario. Ante la duda, mejor aclarar totalmente.

      Concluyo reiterando que estas objeciones al Proyecto de Ley contenido en el Expediente 19.019 no son objeciones a la idea o la modalidad de educación dual. Por el contrario: son una advertencia al riesgo mayor que en ese momento enfrenta esta idea, el riesgo de que la echemos a perder por querer ponerla en práctica con una mala ley. Estamos a tiempo. 

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      Subversiones Leonardo Garnier

      Leonardo Garnier se mueve entre la academia, la política y la comunicación. Es Catedrático y profesor de la Escuela de Economía de la Universidad de Costa Rica. Fue Ministro de Educación Pública de 2006 a 2014 y Ministro de Planificación de 1994 a 1998. Ha publicado en revistas y libros sobre temas económicos y sociales y escribió el libro "Costa Rica: un país subdesarrollado casi exitoso" junto con Laura Cristina Blanco. Es autor de libros de cuentos como "Mono Congo y León Panzón" y "Gracias a Usted", publicados por Farben-Norma en Costa Rica; y "El Sastrecillo ¿valiente?" publicado por CIDCLI en México, Brasil y Argentina. Fue el autor de la conocida columna "Sub/versiones", publicada en el periódico La Nación, ahora retomada y renovada en el blog Subversiones en El Financiero.

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