OPINIÓN

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Supervisión consolidada y los bancos off-shore

El pasado 6 de setiembre, la Procuraduría General de la República emitió el pronunciamiento C-320-2005, de grandes implicaciones para el Sistema Financiero Nacional.

Mediante un sólido y bien fundamentado dictamen, la Procuraduría delimitó los alcances de las potestades regulatorias y supervisoras que tienen el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (Conassif) y las diversas superintendencias sobre los grupos financieros nacionales.

El pronunciamiento respondió a una consulta del Conassif en relación con los alcances de la potestad de supervisión de los grupos financieros y, en particular, con respecto a la competencia del supervisor para, como parte de la supervisión consolidada, ordenar ajustes contables a las sociedades controladoras de esos grupos y a las entidades que los conforman (aún las domiciliadas fuera del territorio nacional).

La Procuraduría hace un cuidadoso análisis de la forma en que se regula la supervisión de los grupos financieros y del rol de la sociedad controladora en la legislación nacional vigente y concluye que, para determinar el alcance de las potestades de los supervisores financieros nacionales, es indispensable distinguir -en esencia- tres clases de entidades que pueden conformar los grupos financieros: las directamente fiscalizadas, las indirectamente fiscalizadas y las domiciliadas en el extranjero.

Tomando como base lo dispuesto por la legislación y por la Constitución Política, se hace una distinción entre las entidades que, por realizar intermediación financiera o de valores dentro del territorio nacional, se encuentran directamente fiscalizadas y aquellas otras que, al no captar recursos del público, no se encuentran sometidas a una supervisión directa, sino que son supervisadas a través de la sociedad controladora (quien debe suministrar los estados financieros auditados de cada una de ellas y la información referente al capital de estas empresas y a las operaciones que estas realicen con otras firmas integrantes del grupo). Nuestro ordenamiento no ha considerado necesario dotar al órgano supervisor de un acceso directo a la información sobre estas últimas entidades en virtud de que no reciben fondos del público y de que ellas, al ser entidades de derecho privado, se encuentran cubiertas por el principio constitucional de inviolabilidad de la información privada y de los documentos privados.

Por otra parte, en relación con las entidades financieras domiciliadas en el extranjero (off-shore), nuestro ordenamiento prevé una regulación especial en virtud de su particular naturaleza. Así, nuestra legislación establece que estas entidades, al estar reguladas, fiscalizadas y supervisadas por las autoridades de la plaza de su domicilio (quienes son encargados de realizar su supervisión individual), deben ser complementariamente supervisados por la Sugef pero de una forma especial. Así, tal y como lo determinan los artículos 145 y 147 de la Ley Orgánica del Banco Central, no se trata de que estas entidades no se encuentren supervisadas (como lo interpreta la Sugef) sino de que la supervisión directa de estas entidades se encuentra a cargo del supervisor extranjero y de que la supervisión que la Sugef ejerce sobre ellas es aquella derivada de la información que debe presentar la Sociedad Controladora de conformidad con la ley y para los efectos de la supervisión consolidada del grupo financiero.

Adicionalmente, la ley dota a la Sugef de mecanismos eficaces para garantizar que la supervisión individual de estas entidades sea realizada de manera eficiente y correcta por parte del supervisor de su respectiva plaza.

Régimen de supervisión

El dictamen aclara que sí existe en nuestro país un régimen de supervisión consolidada previsto por ley y complementado con la doctrina internacional. Este dictamen otorga finalmente certeza en relación con la forma en que la ley regula la supervisión de los grupos financieros incluyendo, naturalmente, a las off-shore.

Nuestra ley da a la Sugef y al Conassif mecanismos para analizar aquella información financiera de las entidades domiciliadas en el exterior que es relevante para poder realizar una adecuada supervisión consolidada sobre el grupo financiero. Además, la ley las dota de diversos medios para asegurarse de la calidad de dicha información. En primer lugar, la ley faculta a los supervisores para exigir que estas entidades financieras se encuentren domiciliadas en plazas bancarias previamente aceptadas por ellos mismos. Dichas plazas, a su vez, deben cumplir con una larga y detallada lista de requerimientos, regulaciones y controles mínimos fijada por el artículo 19 del Reglamento de Grupos Financieros. Asimismo, a dichas entidades se les exige someterse a la supervisión individual de las autoridades correspondientes a su domicilio y cumplir con la regulación del país donde están registradas (regulación y supervisión que ha sido previamente evaluada por las autoridades costarricenses a la hora de autorizar la plaza).

Adicionalmente, se exige a las entidades domiciliadas en el exterior presentar, por medio de la sociedad controladora, informes debidamente auditados por firmas de reconocido prestigio internacional previamente aceptadas por el supervisor nacional. Dichos informes deben revelar información agregada sobre la posición financiera de la institución en general y, en particular, sobre la calidad, el riesgo y la concentración de los activos. Finalmente, para garantizar una sana operación de estas entidades, la ley permite al Conassif fijarles requisitos mínimos de capital y, al igual que a otras entidades fiscalizadas de manera indirecta, las off-shore también deben respetar las limitaciones referidas a operaciones intragrupo.

La única limitante que pareciera derivarse para la Sugef del dictamen de la Procuraduría es la limitación para realizar inspecciones in situ a estas entidades. Sin embargo, esto no impide de manera alguna a la Sugef llevar a cabo una supervisión consolidada efectiva.

El dictamen es positivo ya que aclara cuáles son los mecanismos que tiene Sugef para legalmente supervisar a las entidades que forman parte de los grupos financieros.

El actual régimen previsto por ley para la supervisión de las off-shore refleja un balance entre las necesidades de supervisión y los principios básicos del derecho internacional. Debido al carácter eminentemente territorial de las normas de orden público, es importante tener presente que, ni siquiera por ley, podría pretenderse imponer normas de orden público nacionales a una jurisdicción extranjera. En esta misma línea, la Procuraduría reitera en este dictamen la existencia de un "límite espacial" a las competencias de Sugef; criterio que ha mantenido desde 1996 y que reafirmó en el 2000.

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