Los elementos que debe contener la futura reforma fiscal

Remuneraciones, transferencias, IVA e impuesto de renta son debates ineludibles para crear proyecto

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Menú de opciones en mano, el Ministerio de Hacienda inició la semana pasada el proceso de discusión que debería culminar con la presentación de uno o varios proyectos de ley para darle un nuevo aire a las finanzas del Gobierno.

El nuevo esfuerzo tiene antecedentes poco halagüeños.

Durante los últimos nueve años, tres administraciones han intentado tender puentes entre quienes creen que el contribuyente debe aportar más y quienes abogan por austeridad en el sector público. Pero las reformas se quedaron sin trascender los pasillos de la Asamblea Legislativa.

Si de algo han servido esos años de intenso debate fiscal, es para identificar los elementos indispensables en un proyecto de reforma, aquellos temas que una reforma tiene que incluir si realmente pretende lograr su cometido.

El panorama es claro en el campo tributario: la modernización de los impuestos de ventas y renta, pilares de la recaudación, es medular para cualquier reforma. Esto pasa también por una evaluación de los 198 regímenes de exoneración vigentes.

En materia de gastos del Gobierno, la discusión se vuelve turbia. El tema estuvo ausente de proyectos anteriores y el camino andado es menor.

Sin embargo, varios expertos coinciden en que es ineludible controlar el crecimiento de la planilla gubernamental.

También pasa por revisar las instituciones del sector público y a los destinos específicos de fondos establecidos por mandatos legales o constitucionales, puntos claves para que el Gobierno Central pueda lograr ahorros.

Un proyecto que incluya estos aspectos y los otros propuestos por Hacienda podría rozar los 3,5% del Producto Interno Bruto (PIB) que entre ahorros e ingresos debe generar la reforma, según Édgar Ayales, ministro de Hacienda. .

El cálculo no incluye una estimación del ahorro por eliminación en la duplicidad de funciones pues Hacienda no incluyó estos números en su texto base para crear un proyecto de reforma.

EF consultó a Alan Saborío, Diego Salto, Luis Chacón, Francisco Villalobos y Francisco Ovares, especialistas en temas tributarios; además, al exministro de Hacienda Thelmo Vargas y a los analistas Fernando Rodríguez y Juan Carlos Hidalgo, para determinar, precisamente, cuáles son esos puntos esenciales de una reforma.

Gasto a mecate corto

La discusión para hacer más eficiente el gasto del Estado estuvo ausente de los últimos tres proyectos de reforma fiscal.

Ahora sí hay un consenso entre el Gobierno y quienes presionan por la frugalidad en al menos un tema, a saber, cambiar la composición de los egresos.

Las remuneraciones del sector público concentran gran parte de la atención. Es lógico, pues también concentran una tercera parte de los ¢6,6 billones presupuestados para el 2014.

Si bien hay coincidencia en que este es el primer campo de acción para controlar el gasto, las medidas sugeridas son diversas y no se limitan a las sugeridas por Hacienda en su documento “En ruta hacia la consolidación fiscal: agenda para un diálogo nacional”.

“Debe incluirse el congelamiento de plazas y la eliminación de algunos beneficios como el salario escolar. Que se envíe una señal poderosa de que sí hay austeridad en la burocracia”, opinó Juan Carlos Hidalgo, analista en política económica.

No abrir nuevas plazas generaría en cinco años un ahorro equivalente al 0,12% del PIB. Modificar el beneficio de anualidades que acumulan los funcionarios públicos le restaría entre 0,01% del PIB y 0,05% a los gastos del Gobierno dependiendo del esquema seleccionado.

“Hay derechos adquiridos y el efecto no se sentirá inmediatamente, pero en algún momento tenemos que empezar a cambiar”, comentó Diego Salto, socio de AFC, empresa dedicada a la asesoría tributaria.

Duplicidades

Aunque el documento de Hacienda menciona el estudio de la duplicidad de funciones entre las entidades gubernamentales, el diagnóstico es menos preciso que en los temas de remuneraciones o los destinos específicos.

Sin embargo, algunos expertos consultados por EF no tienen reparos en señalar instituciones.

“Tiene que haber cierre de instituciones estatales como el Consejo Nacional de la Producción (CNP), la Fábrica Nacional de Licores (Fanal) y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM). Esto le cuesta al fisco”, especificó Hidalgo.

En el caso del CNP, el proceso de reingeniería ha caminado a paso lento, y la entidad opera con un déficit mensual de ¢200 millones, según publicó La Nación . Para salir a flote, el Consejo utiliza las utilidades generadas por Fanal.

La lista no se queda ahí. “Se tienen que estudiar las duplicidades de funciones. Hay muchas entidades del sector vivienda y de seguridad social que tienen que revisarse”, señaló Thelmo Vargas, exministro de Hacienda.

La revisión se debe extender también a los destinos específicos de fondos en el presupuesto del Gobierno Central. El más pesado es el mandato constitucional de girar un 8% de la producción a la educación.

Este mandato no se ha cumplido hasta el momento, y para el próximo año, Hacienda se propone girar un 7,2% del PIB al Ministerio de Educación Pública.

“Uno de los dientes de la reforma debería ser la revisión del 8% a educación, visto que no necesariamente lo que se está gastando está generando resultados positivos para el país en este campo”, estimó Francisco Villalobos, socio de ICS Consultores y exdirector general de Tributación.

Los destinos específicos, creados en leyes o en la Constitución, representa el 57% del presupuesto planteado para el 2014, el cual todavía no ha sido aprobado en la Asamblea Legislativa. Esta discusión apenas comienza y obliga a un analizar el pacto entre la sociedad civil y el Gobierno.

“Para tocar las fuentes principales de gasto público, hay que entender que ese gasto llegó ahí como parte del consenso social o político sobre la construcción de la sociedad que queremos”, comentó Fernando Rodríguez, economista de la Universidad Nacional y exasesor del Ministerio de Hacienda.

Remozar impuestos

La transformación del Impuesto de Ventas en uno de Valor Agregado (IVA) es tal vez uno de los puntos que genera mayor consenso pese a ser un tributo indirecto.

El cambio en el diseño del gravamen eliminaría la exoneración de la que goza hoy la venta de servicios, el sector más dinámico de la economía.

“Se debería pasar a un impuesto sobre el valor agregado que grave todos los servicios, conservando la exención a los productos de canasta básica, servicios de salud y educación, para no afectar a las clases más necesitadas”, puntualizó Luis Chacón, experto en derecho tributario de BLP Abogados.

Gravar todos los servicios, menos salud y educación, representarían ingresos equivalentes al 0,62% del PIB.

La modernización del impuesto sobre la renta también es elemento indispensable de la reforma, pero los criterios sobre cuáles cambios implementar difieren.

El mayor consenso está en abandonar el carácter cedular que hoy tiene el tributo, que impone diferentes tasas según los ingresos percibidos por una misma persona dependiendo de su origen. La adopción de la renta global permitiría gravar todos lo ingresos por igual, evitando el arbitraje de tasas.

“Hay que establecer un gravamen a las ganancias patrimoniales y simplificar el impuesto sobre las utilidades. Las empresas deben pagar menos, y los socios mas, a menos que sigan invirtiendo en el crecimiento de sus empresas y con ello, generando más empleo”, afirmó Villalobos.

Cambiar la territorialidad del impuesto genera más desconfianza. Esto implicaría que Hacienda monitoree y grave las rentas de los contribuyentes en otros países con su limitada capacidad de operación.

Hacienda optó por un modelo en el que se grave la renta generada en otro país cuando sea repatriada a Costa Rica.

El remozamiento de estos tributos forzaría la discusión de las exoneraciones que, en 2012, representaron un 5,6% del PIB.

“Se puede mantener una exoneración dependiendo de cómo se organice una entidad. Si me organizo como cooperativa o asociación solidarista, mis ganancias se llaman dividendos o excedentes y no pagan impuesto”, explicó Alan Saborío, socio director de la firma Deloitte.

El menú de opciones ofrecido por Hacienda es amplio, pero en algunos puntos más bien dejó la puerta abierta a la discusión.

El desafío de cerrar la brecha entre quienes quieren más ingresos y los que piden más austeridad al Gobierno se mantiene, pese a las coincidencias en algunos puntos.

Elementos que la reforma tributaria debería modificar:

Remuneraciones: 0,19 %

Cancelar la planilla del Gobierno Central costará unos ¢2,2 billones en 2014. El monto crece aceleradamente debido al efecto multiplicador de los beneficios salariales como anualidades. Entre las opciones para controlar este aumento es modificar el esquema de beneficios y congelar plazas.

Mandatos legales y constitucionales: 1,23 %

Los fondos con destinos establecidos en leyes o la Constitución representan el 57% del presupuesto para 2014. Entre estos, el más grande es el mandato que destina un 8% de la producción a la educación pública.

Duplicidad de funcione: n.d.

Aunque el documento de diagnóstico y opciones presentado por Hacienda menciona la identificación de duplicidades en las funciones entre entidades del Gobierno, es omiso en identificar los sectores donde más se dan estas duplicaciones y si esto implica el cierre de entidades.

Impuesto al valor agregado: 0,66 %

El impuesto de ventas representa el 37,8% de la recaudación. Su transformación a un impuesto de valor agregado gravaría la venta de servicios. Dependiendo de las tasas preferenciales que se negocien y exoneraciones, varía la recaudación.

Impuesto sobre la renta: 0,31 %

El impuesto de renta es el otro pilar de la recaudación. Representa un 29% de los ingresos tributarios. La adopción de un sistema de renta global ayudaría a eliminar el arbitraje de tasas. Dependiendo de las negociaciones varía la recaudación estimada.

Exoneraciones: n.d.

Los 198 regímenes de exoneración vigentes en el país representan un gasto tributario que alcanzó el 5,6% del PIB en el 2012. Reformar los tributos de ventas y renta trae implícita la discusión sobre estos tratamientos diferenciados.

Fuente Entrevistas y “Ruta hacia la consolidación fiscal: agenda para un diálogo nacional”.

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