Repaso a planificación urbana


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Las autoridades del Ministerio de Vivienda (Mivah) insisten de nuevo en liderar la actualización del Plan Regional de Desarrollo Urbano de la Gran Área Metropolitana de 1982 (Plan GAM 82). Ahora ya no lo llaman Prugam ni Potgam, sino Plan GAM 2013. Como si con el cambio de nombre dejaran de lado las inconsistencias gubernativas y de política pública que se presentaron en el diseño de estas herramientas de planeamiento territorial.

La Ley de Planificación Urbana (LPU), en los artículos 2 y 65, atribuye expresamente la función de ordenar o planificar regionalmente el territorio (GAM) a la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), conjuntamente con el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplan). Es de la Ley de donde emana directamente esta potestad pública o facultad para actuar de ambas entidades y, por ende, la LPU constituye el instrumento habilitador (competencia) de esa actuación administrativa.

Una vez conferida la competencia, su titular no puede renunciar a ella, menos aún arrogársela funcionario u órgano distinto sin autorización legal. Así lo exige el principio de legalidad constitucional (art. 11) al que están sujetas las entidades públicas.

Desde esta perspectiva, la función ordenadora del territorio implica no solo la posibilidad (poder) de actuación pública, sino un encargo legal (deber) de realizar la conducta para obtener un fin público concreto: lograr un desarrollo físico-espacial equilibrado y sostenible que mejore la calidad de vida de la población.

Círculo vicioso

Con un Mivah sin ley orgánica y competencias limitadas a promover soluciones de vivienda popular (que comparte con el INVU), el actual ministro de Vivienda, Guido Alberto Monge, pretende ahora “construir consensos” en torno a esta propuesta de ordenamiento territorial, desconociendo el régimen de dirección gubernativa que rige la materia. Ordenar el territorio es un título competencial. Requiere entonces rectoría política y rigor conceptual normativo.

Por eso, los actores políticos involucrados deben mantener apego al sistema jurídico-institucional para la toma de decisiones, pues el primer derecho fundamental que se ve afectado con la regulación del uso de suelo es el derecho de propiedad. Al ser un derecho inviolable, nuestra constitución garantiza al titular que solo mediante un procedimiento específico contemplado en una ley especial (votación calificada de los diputados), puedan introducirse válidamente limitaciones al ejercicio de ese derecho.

En el ordenamiento jurídico actual, la LPU cumple estos requisitos. Además de regular las competencias y actores participantes, contempla la forma de limitar este derecho fundamental: con Planes de Ordenamiento Territorial Nacionales o Regionales adoptados por el Estado central (Poder Ejecutivo: Ministro de Planificación y Presidente de la República). Hacerlo por otra vía, con un “enfoque más estratégico que normativo” (Guido Alberto Monge, La Nación , 25/10/13), es decir, más “pragmático”, nos llevaría a caer en el mismo círculo vicioso de siempre, de indecisión institucional, recelos políticos e inseguridad jurídica.

El CNPU ha sido muestra de ello. A pesar de liderarlo profesionales de alta calidad técnica, fue creado mediante decreto ejecutivo, y si bien la Procuraduría General de la República avaló esta norma (D001-2004 del 05/01/04), lo hizo con un débil sustento jurídico desde el punto de vista teórico del derecho urbanístico.

Si por la víspera se saca el día, todo hace indicar que la propuesta tropezará con la misma piedra una vez más: la “exclusiva” competencia de ordenamiento territorial del INVU bajo la égida rectora del Mideplan. Antes de seguir dando palos de ciego, aprovechemos la actual reestructuración del INVU para fortalecer su Dirección de Urbanismo, y retomar así la senda institucional adecuada para la toma de decisiones públicas eficaces.

Sostenbilidad y financiamiento