Aquí vamos de nuevo. El viernes pasado el ministro de Hacienda, Edgar Ayales, convocó a un gran diálogo nacional sobre la situación fiscal del país. Las discusiones girarán en torno a qué medidas tomar para paliar el alarmante estado de las finanzas públicas. Si la historia nos sirve de guía, es de esperar que haya un fuerte impulso por parte del gobierno y otros sectores por aumentar los impuestos. Por eso es importante que en este diálogo tengamos claro cuatro aspectos claves sobre la situación fiscal de Costa Rica:
La carga tributaria del país no es baja: Usted habrá oído el cuento antes: “En Costa Rica tenemos una baja carga tributaria de únicamente un 13% del PIB, mientras que en los países desarrollados es de más del 30%. Si queremos tener un país desarrollado, tenemos que pagar impuestos como país desarrollado”.
En realidad la carga tributaria de Costa Rica es de casi el 22% del PIB, la cual, según un informe reciente de la CEPAL, es la sexta más alta de América Latina (sólo superada por Cuba, Argentina, Brasil, Uruguay y Bolivia). La diferencia radica en que a la hora de medir la carga tributaria del país, los proponentes de más impuestos únicamente toman en cuenta los ingresos tributarios del gobierno central, los cuales efectivamente representan un 13,48% del PIB. Sin embargo eso deja por fuera las cargas sociales, los impuestos municipales y los impuestos que cobran directamente otras instituciones autónomas como el ICT, IDA, etc. A la hora de hacer comparaciones internacionales, es imprenscindible incluir estos tributos ya que así es como se calculan las cargas tributarias de otros países. De otra manera estaríamos comparando papas con chayotes. Una vez sumados todos los impuestos que cobra el Estado, tenemos que la carga tributaria de Costa Rica en el 2012 fue del 21,8% del PIB.
Pero el indicador de la carga tributaria no necesariamente refleja el verdadero peso de los impuestos en un país. Si mañana el gobierno le metiera un impuesto de 250% al alquiler de carros, es muy probable que dicha industria se vería diezmada o desaparecería ya que se iría a la informalidad. Los ingresos que genería dicho impuesto serían por lo tanto ínfimos, lo cual no quiere decir que el peso del impuesto sea bajo. Por eso la mejor manera para medir el peso de los impuestos es ver las tasas impositivas. Y en Costa Rica no son bajas, especialmente sobre el empresariado nacional. Según el informe Haciendo Negocios del Banco Mundial, el empresario costarricense promedio paga una tasa total de impuestos (incluyendo cargas sociales, patentes, etc.) del 55% sobre sus ganancias, por encima del promedio latinoamericano (47,2%) y del promedio de los países mayormente desarrollados de la OCDE (42,7%).
En resumen, no es cierto que en Costa Rica paguemos pocos impuestos como nos lo quiere hacer creer la clase política nacional.
Tenemos un problema fiscal porque el Estado gasta mucho y mal: El gráfico adjunto habla por sí solo. En el 2008 el gobierno central contaba con un superávit fiscal que desapareció al año siguiente, en parte debido a una caída en los ingresos tributarios producto de la crisis financiera global, pero mayormente por un aumento desbocado del gasto público en la segunda administración Arias Sánchez. El economista Melvin Garita describe en el informe del Estado de la Nación qué hubo exactamente detrás de ese incremento descomunal del gasto público:
“Las remuneraciones entre el 2006 y el 2008 representaban en promedio el 35,7% de los ingresos totales del Gobierno Central, mientras que para el período comprendido entre 2009 y 2011 pasaron a representar un 48,9% de los ingresos totales, cerrando el año 2011 con una representación del 50,1%. Esto es producto principalmente de dos factores: el aumento de las personas que trabajan en el sector público, las cuales aumentaron en 56.101 entre 2008 y 2011, para un crecimiento anual de 7,6%, lo cual contrasta con el aumento de la fuerza de trabajo en el sector privado, la cual aumentó en 41.205 personas en ese mismo período, lo que significó un crecimiento anual de 0,8%. Así como por el aumento de salarios que realizó la segunda administración Arias Sánchez a 7.000 empleados del servicio civil, el cual tuvo que hacerse extensivo a los 45.000 empleados del Ministerio de Educación Pública, a las pensiones con cargo al presupuesto nacional y las transferencias a instituciones públicas que realiza el gobierno, las cuales en parte son también salarios” [itálicas son mías].
En resumen, como señala Garita y es corroborado por el exministro de Hacienda Fernando Herrero en esta presentación, la vorágine de gasto en el sector público que provocó la situación calamitosa de las finanzas públicas fue causada por un incremento desmedido en la contratación de burócratas y un maratón de aumentos salariales en el gobierno central que se extendió a otras instituciones estatales.
La situación ha empeorado en este gobierno, a pesar de que ayer el ministro de Hacienda nos dijera en La Nación que “Esta Administración ha realizado esfuerzos importantes para... contener el gasto corriente”. Nuevamente, el gráfico adjunto muestra cómo el gasto del gobierno central se ha vuelto a disparar a partir del 2011 (coincidente con la llegada de Ayales a Hacienda). Para este año el gasto muy probablemente crezca en 6% en términos reales mientras que los ingresos aumentarán apenas un 1,1%. A pesar de que los ingresos tributarios subirán, el gobierno central cerrará el 2013 con un déficit fiscal del 5% del PIB, cuando el año pasado fue del 4,4%. Es decir, el actual gobierno continúa agravando el problema fiscal. Prueba de ello es que el presupuesto del 2014 contempla la creación de 4.125 nuevas plazas en el gobierno central a un costo de ¢41.334,5 millones. Se estima que el próximo año el déficit del gobierno central será del 5,8% del PIB. Queda entonces la duda de cuáles serán los esfuerzos que Edgar Ayales dice estar haciendo para controlar el gasto.
Peor aún, el gobierno central no solo gasta más de la cuenta sino que gasta mal. Un informe de la Contraloría General de la República sobre el Presupuesto de la República del 2012 señaló algo que ha sido una constante de todos los planes de gasto de los últimos años: "carece de los elementos necesarios para poder contar con una base suficiente y completa para medir la efectividad de los programas, el costo unitario de los servicios y la eficiencia de los recursos, lo cual ha venido siendo advertido por la Contraloría en años anteriores". Es decir, no hay criterio alguno para medir la efectividad del gasto público. ¿Es responsable apostar por un aumento del gasto gubernamental cuando no hay manera de saber si está cumpliendo sus objetivos?
Según el Reporte sobre Competitividad Global, el factor más problemático para hacer negocios en Costa Rica es la "ineficiente burocracia gubernamental". Y el mismo documento indica que Costa Rica se encuentra en la posición 105 de 144 países en cuanto a qué tan despilfarrador es el gasto público. De tal forma, es muy claro dónde radica el problema fiscal del país: del lado del gasto público, no de los ingresos fiscales.
Finalmente, es importante tener en cuenta que cualquier aumento de impuestos no irá destinado a mejorar la calidad de los servicios que recibimos del Estado. Los nuevos ingresos irían destinados a pagar los servicios que ya recibimos y que son deficitarios presupuestariamente.
Aumentar impuestos no resuelve crisis fiscales: La experiencia nacional e internacional es contundente en cuanto a que aumentar impuestos es la peor manera de realizar una consolidación fiscal. Como reseñara El Financiero hace un par de años, los numerosos paquetes de impuestos implementados en Costa Rica en los últimos 27 años fracasaron en su objetivo expreso de elevar significativamente la recaudación tributaria del país: entre 1985 y el 2009 se han realizado al menos 15 reformas importantes en legislación impositiva sin que se registrara un aumento importante en la carga tributaria. Todo lo contrario, el momento en que la carga tributaria sí aumentó considerablemente durante ese lapso –e incluso alcanzamos un superávit fiscal– fue en los años 2007 y 2008 cuando no hubo paquetes de impuestos, pero sí un alto crecimiento económico.
A nivel international, un estudio de Alberto Alesina y Silvia Ardagna de Harvard University analizó 107 episodios de grandes consolidaciones fiscales en 21 países de la OCDE entre 1970 y 2007 y encontró que "aquellos basados en recortes de gasto y no aumentos de impuestos tienen más probabilidades de reducir los déficits y la deuda como proporción del PIB que aquellos basados en aumentos de impuestos. Además, ajustes del lado del gasto en lugar del lado de los impuestos tienen menos probabilidades de generar recesiones".
En resumen, la evidencia nacional e internacional es clara: quienes proponen más impuestos para supuestamente sanear las finanzas públicas están apostando por una receta que rara vez ha funcionado.
El país requiere una reforma fiscal integral, no un paquete de impuestos: El país no puede continuar por el sendero griego por el que nos han encaminado los últimos dos gobiernos. Ciertamente se requiere de una reforma fiscal, lo cual es muy distinto a un paquete de impuestos. Tomando en cuenta que los impuestos en Costa Rica no son bajos, que el gasto público es alto y despilfarrador y que aumentar los impuestos casi nunca resuelve las crisis fiscales, entonces la solución es simple: la reforma fiscal debe estar enfocada primariamente en recortar el gasto. Esto no quiere decir que la implementación sea fácil. Se requieren decisiones políticamente difíciles como ponerles candado a diversas instituciones y entes estatales (CNP, FANAL, IFAM, DIS, entre muchas otras), eliminar pluses salariales en el sector público, como por ejemplo el salario escolar*, y reformar los regímenes de pensiones con cargo al presupuesto que cada año constituyen una carga más pesada para el fisco. También, siguiendo una idea del constitucionalista Fabián Volio, es necesaria una reforma que derogue todas las leyes que establecen destinos específicos a los recursos estatales, incluyendo vacas sagradas como el 8% del PIB a la educación (que no se cumplen de todas formas).
También hay espacio para reformas importantes del lado de los ingresos sin que esto represente un aumento de impuestos. Como he indicado con anterioridad, ¿se justifica que cooperativas como Dos Pinos y Coopesa no paguen impuesto de renta? ¿Se vale que las zonas francas paguen muy pocos impuestos mientras que los empresarios nacionales paguen en promedio un 55% de sus ganancias en tributos? Ciertamente necesitamos una reforma profunda del sistema tributario nacional tendiente a hacerlo más eficiente y justo. El Banco Mundial nos coloca en la posición 125 entre 185 economías en cuanto a la facilidad que el país otorga para pagar impuestos. Es decir, aun cuando la gente quiere pagar impuestos, enfrenta un martirio de tramitología y reglas que le complican la vida. El resultado es obvio: existe un enorme nivel de evasión y elusión que según algunos estimados de la Contraloría podría superar el 4% del PIB. Necesitamos un sistema tributario más sencillo y con tasas impositivas bajas que todos paguen por igual.
Esperemos que el llamado al diálogo del gobierno sea genuino y no se convierta simplemente en un esfuerzo más por convencer a la opinión pública de la necesidad de más impuestos. El gobierno dice que todo estará sobre la mesa, pero hemos oído ese cuento antes. ¿Acaso vamos a olvidar la "directriz para contraer el gasto público" de este gobierno que solicitaba, entre otras medidas, venta de activos ociosos, congelamiento de plazas, reducción del 20% en viáticos, la no compra de vehículos nuevos, etc.? Al final el gasto público terminó disparándose, no contrayéndose. El ministro Ayales dice que está dispuesto a incluir recortes de gasto, pero luego equipara cualquier disminución del gasto a despedir maestros y policías, o dejar que los puentes se caigan. El gobierno dice que la situación fiscal es crítica pero al mismo tiempo anuncia que comprará el Teatro Variedades a un costo de ¢1.000 millones.
Lo cierto es que antes de cualquier discusión de impuestos, el gobierno primero debe demostar (no simplemente prometer) que va a recortar el gasto. Luego, cuando veamos tras varios años que en verdad ha habido austeridad, entonces ahí sí podremos hablar sobre si se necesitan más ingresos y cómo lograrlos. Pero no antes.
*En el sector privado el salario escolar es un ahorro voluntario que se le descuenta al trabajador todos los meses y que se le devuelve en enero, pero en el sector público es un "ajuste adicional al salario por aumento en el costo de la vida" que se acumula y se le entrega en enero. Es decir, el salario escolar se constituye en la práctica en casi un catorceavo salario que le cuesta a los contribuyentes cientos de miles de millones de colones todos los años.