La capacidad del Estado de gestionar proyectos de inversión encalló en las arenas del Proyecto Limón Ciudad Puerto (PLCP).
A principios de julio, el Poder Ejecutivo anunció el inicio del cierre técnico del plan. Ese fue el punto final para el crédito que serviría para cambiar el panorama económico y de infraestructura de Limón.
El PLCP se empezó a negociar desde el 2002, durante la administración del presidente Abel Pacheco (2002-2006).
Pero la Unidad Coordinadora del Proyecto (UCP) arrancó sus labores hasta junio del 2009.
Durante el gobierno de Laura Chinchilla (2010-2011) el trabajo de esa entidad se desarrolló entre altibajos hasta que el 30 de junio pasado la actual administración anunció su cierre, al vencer el plazo para realizar las obras financiadas por el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), que no mostró voluntad de otogar una prórroga.
La negativa se entiende pues, durante un lustro, el país solo fue capaz de ejecutar $8 millones de los $72,5 millones del crédito, es decir, apenas un 11% del total.
En cuanto al avance físico de las obras el panorama no fue distinto. El plazo acabó con un 30,7% de avance.
Las causas del desempeño estatal radican en la mala calidad de los procesos de planificación y ejecución de los proyectos que componen el PLCP y en las dificultades que tiene el aparato institucional para reaccionar ante los imprevistos.
En la maraña de trabas destacan diez factores como los principales “pecados” que condenaron el proyecto al fracaso:
1. Falta de mando para dirigir el plan
Entre 2009 y 2014 tres jerarcas distintos ocuparon la dirección de la Unidad Coordinadora del PLCP.
La rotación también se dio en las gerencias de las 15 Unidades Técnicas Ejecutoras ( UTE ).
El efecto visible de los cambios fue el golpe directo a la planificación de las obras, que fue escasa.
También incidió en la imposibilidad de que se acumulara el conocimiento necesario para llevar hasta buen puerto cada uno de los componentes del proyecto.
Así lo hizo saber la Dirección de Crédito Público del Ministerio de Hacienda en el Informe de seguimiento del II semestre del 2013 sobre créditos externos.
Si la rotación debilitó a la Unidad Coordinadora, la ley del crédito aprobada por los diputados dejó a la Dirección de la UCP sin herramientas para emitir órdenes a las 15 UTE . Esto debilitó el liderazgo necesario para hacer avanzar las obras apegadas al cronograma negociado con el BIRF.
Desde el inicio del trámite del proyecto de ley que dio vida a Limón Ciudad Puerto, la Contraloría General de la República (CGR) advirtió a los legisladores sobre las dificultades de organización, coordinación y control del proyecto por desarrollar.
2. Desconcierto imperó entre UTE
La advertencia no fue casual y se sumó a otra efectuada por el programa Estado de la Nación en noviembre del 2013.
El PLCP se convirtió en el primer préstamo internacional bajo un esquema complejo de 15 UTE que serían amalgamadas por la débil Unidad Coordinadora.
El modelo resultó un fracaso al diluirse la capacidad de toma de decisiones.
Hasta el 2012 no existían mecanismos de programación ni de seguimiento que facilitaran a las entidades involucradas priorizar tareas y definir los tiempos necesarios para ejecutar cada etapa del proyecto.
De la mano de la dispersión en la coordinación llegó la imposibilidad de solicitar cuentas sobre los avances del proyecto, pues esa información y los probables riesgos que enfrentaba cada componente no estaba centralizada.
La novedad de ese esquema, donde se encomendaba la ejecución de las obras en 15 manos distintas, violentó las normas técnicas de inversión pública que privilegian la creación de una única unidad ejecutora, recordó el viceministro de Planificación (Mideplan), Luis Alberto Fallas.
Aparte de la atomización en la gestión de las obras, ese esquema de múltiples UTE podría fomentar hechos anómalos en el manejo de los recursos que eventualmente pasarían inadvertidos debido a la laxitud de los controles.
3. convenios retrasaron obras
Otro de los males colaterales que produjo el modelo fue la necesidad de firmar un sinnúmero de convenios interinstitucionales para echar a andar los proyectos.
La obligatoriedad de contar con esos acuerdos implicó un proceso que se extendió por 23,8 meses, lapso durante el cual muchas obras no experimentaron avances a la espera del visto bueno de los jerarcas involucrados.
La tardanza en la firma de esos convenios causó que muchos de los componentes del PLCP se empezaran a ejecutar hasta el 2011, acortando el margen para que las obras se desarrollaran en su totalidad.
Ese señalamiento lo hizo Marinés Fonseca, investigadora del Estado de la Nación, quien detalló varios de los errores cometidos en el proceso en un informe.
4. Fallan estudios de preinversión
En la génesis de Limón Ciudad Puerto no solo se cometieron errores a la hora de construir la ley que dio sustento al plan. Los técnicos también erraron a la hora de redactar los estudios de preinversión.
El problema fue que los diseños no se ajustaron a la ejecución final de las obras.
Esto obligó a las instituciones públicas involucradas a repetir varios de los estudios de preinversión que se efectuaron.
Tales estudios tampoco se ajustaron a la normativa de gerencia de proyectos de inversión pública que utiliza Mideplan.
Caso aparte fueron la construcción del acueducto sanitario de Limón y el Sistema de Control de Inundaciones a cargo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (Senara).
Debido a la solidez de sus estudios de preinversión, el Gobierno pretende rescatar esos planes y volver a impulsarlos a través de un nuevo proyecto de empréstito con el BIRF, que enviará Hacienda al Congreso una vez que supere la etapa de cierre técnico del actual crédito.
5. Errores en el cálculo de costos
Los errores en el diseño de los proyectos incluyeron malos cálculos en el costo de las obras.
Por ejemplo, Senara determinó que el sistema de control de inundaciones costaría cerca de $20 millones, el doble del cálculo hecho en el estudio de preinversión.
Esto porque los técnicos no vieron la necesidad de movilizar cerca de 200 familias ni hicieron estudios de impacto ambiental.
6. Faltaron estudios de impacto
El no tener esos diagnósticos de impacto ambiental y social no solo aumentó el costo de las obras, sino que aletargó aún más la entrega de estas dentro de los plazos establecidos, ante la obligatoriedad de contar con las investigaciones que determinaran las consecuencias de los proyectos. En algunos casos, según Hacienda, no existían los planos de las obras por construir.
7. Concepto de obras deficiente
Siempre en el ámbito de los estudios ausentes, la inexistencia de informes de viabilidad que fundamentaran la construcción de los componentes originales del proyecto, impidió que se diera una conceptualización adecuada de las obras.
Esto, según la Contraloría, causó que no se alinearan los objetivos específicos del PLCP con el surgimiento de imprevistos, lo cual restó capacidad de reacción.
8. Falta de supervisión
Muchos de los errores señalados se pudieron evitar de haber existido un grupo de profesionales o una entidad con la responsabilidad de supervisar el avance en la gestión del proyecto.
Fue hasta junio pasado cuando Hacienda depositó esa responsabilidad en un grupo de profesionales de la Unidad de Crédito Público. Antes nadie llevaba el pulso a la ejecución del proyecto.
9. Personal poco capacitado
A finales del 2012, la UCP experimentó una mejora en la calidad de su personal con la integración de ingenieros calificados de entidades como el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), acostumbrados a hacer caminar proyectos de amplia envergadura y con montos de financiamiento millonarios.
Empero, anteriormente el proyecto careció de ese tipo de personal y, por el contrario, la Unidad Coordinadora se integró con empleados que requirieron capacitación sobre la marcha, según determinó el Estado de la Nación .
10. Tardanza legislativa
El último “pecado” que condenó a Limón Ciudad Puerto fue el amplio periodo entre su negociación y la aprobación final del plan.
La primera etapa se inició en el 2002 con la identificación de necesidades, empero, hasta seis años después, en el 2008, los diputados aprobaron el préstamo del BIRF. Durante ese lapso no hubo avance en los estudios de las obras y los costo se incrementaron.
Arrepentidas por los errores del pasado, las autoridades de Gobierno prometen cambios en la gestión de los proyectos de inversión pública.
Incluso garantizan que ahora Hacienda, el Banco Central y el Mideplan conversarán más a menudo para evitar nuevos naufragios de proyectos sociales y económicos.
En medio, solo quedan los restos de expectativas de mejora en la calidad de vida a través de proyectos que nunca navegaron bien. Así vive el pueblo limonense. Siempre a la espera de que a sus muelles llegue el barco que les traiga el progreso.
Un plan que no zarpó
Pese a que se promovió como la tabla de salvación para Limón, el crédito con el BIRF nunca alcanzó una ejecución óptima.
2008
27 de febrero
El Congreso aprobó el contrato de préstamo por $72,5 millones con el BIRF para financiar el Proyecto Limón Ciudad Puerto .
2009
10 de junio
El PLCP recibió el banderazo de salida por parte del Ministerio de Hacienda y del BIRF para iniciar con las obras en la provincia de Limón. En esa fecha la Unidad Coordinadora del proyecto empezó sus funciones con 22 funcionarios.
2010
18 de agosto
Dirigentes del Sindicato de Japdeva reclamaron por el lento avance en la ejecución tras dos años del aval del crédito. A esa fecha, 12 unidades ejecutoras no habían concretado ninguna obra.
2011
20 de junio
Finalmente, cinco de quince instituciones involucradas en la ejecución del crédito iniciaron con la contratación de servicios para empezar las obras. Otras cuatro entidades anunciaron preparativos para arrancar.
2013
31 de enero
El vicepresidente Alfio Piva anunció a los diputados que el Gobierno no abandonaría Limón Ciudad Puerto pese a los retrasos en su ejecución.
2014
30 de junio
El Gobierno anunció el inicio del proceso de cierre técnico del proyecto tras 60 meses en los que solo se ejecutó un 7% de los recursos.