La hora de la verdad se acerca para lo intentos de reformar el vetusto esquema tributario nacional. En el corazón de todas las propuestas se encuentran las modificaciones al actual Impuesto General de Ventas, uno de los pesos pesados de la recaudación.
El fisco tiene el agua al cuello. Las calificadoras de riesgo han recortado la calificación a la deuda soberana de Costa Rica y anuncian que seguirán rebajándola este año si el Gobierno no actúa con celeridad para resolver el avasallador crecimiento del déficit fiscal.
Bajo esta presión, el IGV tiene que pasar por una cirugía mayor para transformarse en un Impuesto al Valor Agregado (IVA) que grave la venta de servicios. En eso el acuerdo es prácticamente total. El diablo está en los detalles, y las divergencias sobre tarifas, devoluciones, exoneraciones y otros detalles persisten entre las bancadas en la Asamblea, así como en sectores de la sociedad civil.
Varios proyectos para reformar este tributo han recorrido el tortuoso camino hacia el plenario legislativo para fracasar en la recta final. Cuando un grupo de diputados, encabezados por Ottón Solís del Partido Acción Ciudadana (PAC) y Mario Redondo de Alianza Demócrata Cristiana (ADC), protagonizan una nueva intentona de reforma es necesario examinar las repercusiones de los múltiples esquemas de Impuesto al Valor Agregado (IVA) que podría adoptar Costa Rica.
IVA y desigualdad
El IVA es un impuesto regresivo que por su naturaleza aumenta la desigualdad, ya que tiene un efecto diferenciado entre las personas que viven en pobreza extrema, los sectores medios y los de mayor ingreso. Esto se debe a que el tributo se relaciona con la capacidad de ingreso de los hogares y cómo estos realizan sus gastos.
“Las personas más pobres terminan gastando más de lo que les ingresa y pagando más en términos relativos, y la gente que tiene más ingresos terminan gastando, pero menos, porque sus ingresos les dan más, inclusive tienen la capacidad de ahorrar. Por eso el impuesto es regresivo”, indicó David Cardozo, economista de la Universidad Nacional (UNA).
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El reto es que el Gobierno encuentre soluciones para que el cobro del impuesto no afecte a los sectores menos favorecidos. La administración Solís propuso migrar hacia el IVA pero con un esquema de devoluciones para las personas en condición más vulnerable.
El Proyecto de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas propone en su Transitorio VIII que: “La Administración Tributaria está facultada para continuar otorgando órdenes especiales, a fin de que los contribuyentes puedan efectuar la adquisición de bienes y servicios sin el pago previo del Impuesto sobre el Valor Agregado, hasta el momento en que pueda disponer de un sistema de devoluciones que permita realizarlas en un plazo que no supere los ocho días hábiles”.
Los investigadores del UNA consideran que un IVA personalizado podría ayudar a compensar a los sectores más desprotegidos. Sin embargo, la iniciativa podría no ser muy viable ya que se debe de establecer la forma en la que se va hacer la devolución de los recursos
A criterio del economista Édgar Ayales, para lograr ese objetivo se debe de realizar, como primer paso, un censo de la pobreza para identificar a los sectores más vulnerables de la sociedad y evitar la filtración o duplicaciones a la hora de otorgar los recursos. Este proceso podría tardar hasta dos años.
Una de las exoneraciones más grandes que existe en la actualidad es la de la canasta básica, que representa cerca del 2% del PIB. Esta exención ha permitido que las personas de mayor y menor ingreso paguen precios muy similares para comprar, por ejemplo, una bolsa de frijoles.
El proyecto que impulsa la actual administración, y que se encuentra en discusión en la Asamblea Legislativa, propone el establecimiento de una canasta básica basada en el consumo efectivo de los hogares que se encuentren en los dos primeros deciles de ingresos.
Para demostrar los efectos que tendría el IVA en la economía costarricense, la UNA consideró diferentes escenarios y los efectos que generaría la carga tributaria, dividiendo lo que se recaudaría por año entre el PIB y el impacto en la desigualdad medida con el índice de Gini.
Si se aplica el IVA con una tasa del 13%, se amplía la base, se incluyen los servicios y se mejoran las exenciones la recaudación total por este tributo alcanzaría un monto equivalente al 4,96% de la producción nacional.
En caso de que el tributo tenga una tasa del 13% pero se aplique el esquema de devoluciones, se recaudaría 4,63% del PIB. Lo que implica una disminución del 0,33 puntos porcentuales, pero mejora la distribución y se compensan a los grupos más vulnerables.
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Si se aplicara el IVA con una tasa del 15%, pero sin devoluciones, se recaudaría 5,63% del PIB con un aumento en la desigualdad del 0,508 actual a 0,571.
En cambio su la tarifa se fija en el 15%, y se aplican las devoluciones la recaudación sería equivalente al 5,25% de la producción, pero el impacto en la desigualdad sería nulo y el índice de Gini se mantendría en 0,508.
Actualmente el Poder Ejecutivo y el Legislativo corren para aprobar, o dejar encaminado el proyecto de ley, y mientras los días pasan, el déficit sigue creciendo.
El salto hacia el IVA
La discusión sobre el mejor modelo de IVA para adoptar está cargada de urgencia. Durante el 2017 el déficit superó las proyecciones del Banco Central de Costa Rica (BCCR) y alcanzó el 6,2% del PIB. Para el 2018 y el 2019 el panorama no es nada alentador, ya que podría llegar al 7,1% y el 7,9% del PIB.
En cuanto a la deuda con respecto al PIB se ha disparado en los últimos años, en 2017 registró 49,2% en 2017, mientras que en 2016 y 2015 los niveles fueron de 44,9% y 40,9%. Cifras que anticipan un deterioro de la economía y que ponen a Costa Rica en la mira de las calificadoras de riesgo.
Francisco Sancho, investigador de la Escuela de Economía de la Universidad Nacional (UNA), asegura que el país debería de atacar el déficit primario para evitar continuar con el endeudamiento.
El economista afirma que migrar hacia el IVA es un paso importante porque cambiaría la estructura del tributo, lo que permitiría abrir vías para mejorar la recaudación del impuesto de la renta y controlar la evasión.
Incluso el “Análisis de políticas fiscales de la OCDE Costa Rica 2017” recalcó la importancia de aplicar una reforma tributaria que ayude al país a equilibrar su presupuesto. Las tres recomendaciones que brindó este organismo fueron: la ampliación de las bases disponibles, la intensificación de los esfuerzos en la lucha contra la elusión y evasión fiscal y la incorporación de nuevos contribuyentes a la economía formal.
Limitaciones del Impuesto General de Ventas
Los cambios le darían nueva vida al actual IGV, vigente desde 1982. La Ley de Impuesto General sobre las Ventas, de ese año, es una normativa que se adaptaba a la economía de la época pero que no ha logrado ser eficiente con los cambios que ha experimentado la producción nacional en las últimas décadas.
La parte más dinámica de la economía nacional es el sector de servicios, sin embargo, la legislación actual tiene un limitado alcance para gravarlos y hacer una recaudación que esté acorde con las necesidades financieras actuales.
Para el 2017 se recaudó ¢1,4 billones por concepto del IGV según datos del Ministerio de Hacienda.
La ley 6.826 establece el cobro del impuesto para la venta de bienes, pero además brinda una limitada lista taxativa de servicios a los que se les puede cobrar el IVA como: restaurantes, centros nocturnos, servicios de mudanzas internacionales o servicios de mantenimiento de vehículos, entre otros.
Esto es insuficiente para una economía que está experimentando cambios a pasos agigantados. En 2012 el sector de servicios representaba el 64% de la producción total y para 2017 se alcanzó el 68% según datos del Banco Central publicados en La Nación.
Las actividades que más ganan terreno son las profesionales, científicas, técnicas y administrativas así como los servicios de información, telecomunicaciones, enseñanza y actividades de la salud.
Por esa razón, las propuestas para modernizar el sistema tributario apuntan a gravar el sector de servicios, a fin de que contribuyan a mejorar la situación fiscal mediante el pago de tributos.