Ya había reservas sobre la posibilidad de crear un registro de accionistas para fines tributarios, vía resolución general, emitida por el Director General de Tributación. El cambio que implica es de tal magnitud que requiere una discusión política, similar y de tanto rango como la que se suscitó con la apertura de cuentas bancarias para fines fiscales.
Hoy, el Poder Ejecutivo renueva su interés en la cuestión pero desde un instrumento de mayor rango en la jerarquía de las normas: un decreto ejecutivo puesto a consulta de la ciudadanía.
La intención es que los contribuyentes tengamos que declarar por medios aún no definidos, quiénes son los accionistas de una sociedad mercantil.
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La justificación para la creación del registro, que la propuesta de decreto llama “ Registro de Accionistas en Sociedades” y que procura “ establecer una base de datos nacional”, radica en el control del impuesto de traspaso de bienes inmuebles, cuyo hecho generador, incluye ahora la figura del traspaso indirecto.
De los 14 considerandos del decreto propuesto, 9 se refieren directamente a este impuesto y los otros cinco a otras cuestiones. No hay duda de que este decreto se justifica en el nuevo tributo.
Otro objetivo
Este registro no es el medio más eficiente para controlar el traspaso de acciones que implique traslado de dominio de bienes inmuebles. Parece más bien, que la Administración Tributaria busca establecer condiciones para reducir el abuso de figuras jurídicas que sirvan para esconder capacidades económicas que de otra forma serían evidentes.
Se deja ver esta intención, amparada al control del impuesto de traspaso indirecto, en el considerando 14: “Que la Administración Tributaria requiere información oportuna, útil y necesaria que además de facilitar las labores de control por medio del cruce masivo de datos destinados a detectar incumplimientos en las obligaciones tributarias, se convierta en una herramienta que permita conocer el perfil económico-tributario de los obligados y que permita el cumplimiento de los estándares de transparencia fiscal. Esta información es de trascendencia tributaria porque permite la verificación del hecho generador del impuesto relacionado al traspaso indirecto de bienes inmuebles (...)”
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Si existe una estadística que demuestre que hay un porcentaje de elusión fiscal ilegítima importante, pese a los esfuerzos por controlar los traspasos indirectos, un registro como este se podría justificar. Pero se desconocen acciones para gestionar el impuesto de traspaso ante traspasos indirectos, ni de estudios o datos que nos aproximen a la necesidad de tan peligroso registro.
El decreto es redactado por la Dirección de Inteligencia Tributaria de la Dirección General de Tributación (DGT) cuyas acciones no han de enfocarse en el control del impuesto de traspaso.
Así las cosas, la motivación del acto administrativo es otra, y esto atenta contra un principio básico en la formación de las normas: el principio de transparencia y publicidad administrativa, desarrollado por la Sala IV en la resolución 2003-02120 y que incluye la correcta motivación: “Existen diversos mecanismos para alcanzar mayores niveles de transparencia administrativa en un ordenamiento jurídico determinado, tales como la motivación de los actos administrativos, las formas de su comunicación –publicación y notificación–, el trámite de información pública para la elaboración de los reglamentos y los planes reguladores”.
Información sensible
La DGT cuenta hoy con instrumentos suficientes para solicitar información sobre la identidad de los socios a los contribuyentes en el marco de sus competencias de fiscalización.
La información sobre propiedad de acciones no es el tipo de información que se utiliza para efectuar actuaciones de comprobación de corte masivo y, por lo tanto, no se requiere de un registro masivo de esta. Y si fuese solicitado por la Autoridad Tributaria de otro país en el marco del cumplimiento de un convenio, el país puede ya hacer frente al requerimiento sin necesidad de esta base de datos.
La razón por la que no es conveniente su creación, radica en que es claro que el Ministerio de Hacienda no está en capacidad de garantizar que la información sobre la propiedad de las acciones, no sea vulnerada y utilizada por terceros para fines extorsivos, de competencia desleal o de intimidación de personas y familias.
La información sobre la propiedad de las inversiones es tan importante como la información bancaria –y quizá más–. Para acceder a esta, se requiere la intervención de un juez.
Los esfuerzos informáticos del Ministerio de Hacienda, teniendo en cuenta los recursos limitados con que cuenta para su desarrollo, deberían orientarse al desarrollo de herramientas que faciliten tanto el cumplimiento como el control. La factura electrónica sería un buen comienzo.