Costa Rica experimenta una de las mayores encrucijadas de los últimos años, la deuda crece como la espuma y en el 2017 experimentó el déficit fiscal más alto de los últimos 34 años. Con una bomba de tiempo que puede explotar en cualquier momento, el Poder Ejecutivo y Legislativo trabajan de manera conjunta para intentar sanear las finanzas públicas.
Como parte de la solución, el país apuesta por dos nuevas reglas fiscales: una que se aplicaría a los presupuestos de los entes y órganos del sector público no financiero y otra que modificaría los artículos 176 y 184 de la Constitución Política para buscar el equilibrio económico y presupuestario.
Las reglas fiscales no son nuevas dentro de la legislación costarricense. La Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos que data del 2001 establece dos reglas en sus artículos 6 y 44, sin embargo, no se utilizan en la práctica.
A nivel internacional varios países las han implementado aunque en Latinoamérica la mayoría de casos no han sido exitosos. En El Salvador y Honduras el instrumento ayudó a reducir el déficit pero no logró disminuir la deuda.
Reglas en juego
Costa Rica enfrenta el reto de dinamizar la economía en medio de un alto déficit y un crecimiento desmedido de la deuda. El déficit presupuestario superó el 5% del Producto Interno Bruto (PIB) en los últimos cinco años y la deuda del gobierno central se disparó de menos del 25% de la producción en el 2008 al 49% en 2017.
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En ese escenario entran en juego las reglas fiscales, que funcionarían como el conjunto de normas que marcarían la cancha para saber en qué forma se debería de gestionar el gasto público.
La regla fiscal constitucional es uno de los instrumentos que podría aplicarse a futuro, sin embargo, avanza lento en el Congreso. El expediente 20.179 pretende hacer cambios en los artículos 176 y 184 de la Constitución Política para que los gastos corrientes del Presupuesto Nacional no superen los ingresos corrientes, a menos que la mayoría absoluta de la Asamblea Legislativa determine lo contrario.
Además, en caso de que se apruebe un presupuesto deficitario, se establecerían reglas de contención de gastos ordinarios y de subejecución presupuestaria.
La otra regla que está en juego tiene un mayor avance en la corriente legislativa mediante el Proyecto de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.
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Este instrumento pondría límites al crecimiento del gasto corriente de acuerdo a la relación deuda del Gobierno Central con respecto al PIB. Abarcaría todo el sector público no financiero con ciertas excepciones, y a medida que la relación deuda/PIB aumente, la restricción del crecimiento del gasto corriente sería mayor.
Según Hacienda el objetivo del proyecto es desacelerar el gasto corriente durante un periodo prudente, mientras se alcanza un nivel razonable de equilibrio fiscal.
Primero se debe tener en consideración que la regla fiscal se determina con dos variantes: el nivel de la deuda del Gobierno Central como porcentaje del PIB y el crecimiento promedio del PIB nominal de los cuatro años anteriores al año en que se formula el Presupuesto Nacional.
Durante el 2016 la deuda del Gobierno Central como porcentaje del PIB representó 41%. Según los los intervalos del proyecto de ley, el crecimiento del gasto corriente del sector público no financiero no debió sobrepasar el 85% del crecimiento promedio del PIB nominal de los últimos cuatro años previos a los que se formuló el presupuesto.
Como el presupuesto del 2016 se hizo en el 2015, el gasto corriente para cada institución del sector público no financiero debió crecer a una tasa del 7%. Entonces, al aplicarse la regla, se puede estimar un ahorro potencial en el gasto corriente de 0,3% del PIB.
Al 2018 el Ministerio de Hacienda estima un ahorro potencial de 0,5% del PIB.
Reglas del pasado
Implementar dos nuevas reglas podría ser parte de la solución para contener déficit fiscal y el crecimiento de la deuda. Sin embargo, la experiencia demuestra que el camino podría estar lleno de obstáculos, ya que legislación costarricense ya cuenta con reglas fiscales que no se aplican en la práctica.
La Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos del 2001 cuenta con dos reglas. El artículo 6 hace referencia a que los gastos corrientes no podrán financiarse con ingresos de capital; y el artículo 44 dice que toda ley que tenga efecto en el Presupuesto Nacional tiene que indicar cómo realizará los ajustes presupuestarios para mantener el equilibrio.
Una de las principales deficiencias que tuvo el artículo 6 es que no establecía sanciones lo que generó que fácilmente se incumpliera la norma.
Con el antecedente de esta regla es incierto si la que establece el Proyecto de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas tendrá impacto. Luis Paulino Mora, viceministro de la Presidencia, asegura que este instrumento es dinámico y su cumplimiento estaría regulado por diferentes entes.
“Esa vigilancia no le queda solo a la Sala Constitucional, si no al Ministerio de Hacienda y a la Contraloría General de la República. Tenemos una regla dinámica que la vigila mucha gente, en momentos diferentes y hay tiempo para detener un desbalance en las finanzas públicas”, indicó Mora.
La regla propuesta establece responsabilidades civiles y penales para el ejecutor y el contralor de la norma. El artículo 26 del Proyecto de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, dice que la Asamblea Legislativa podría proceder en contra del Contralor o Subcontralor General de la República, en caso de que incumplan con el deber de controlar el cumplimiento de la regla fiscal.
Sin embargo, Juan Carlos Hidalgo, analista del Instituto Cato, asegura que el artículo no es claro, ya que no detalla cuál sería la sanción que se aplicaría en caso de que no se cumpla con la regla fiscal. “No me queda claro cuál sería la sanción ¿Pérdida de puesto? ¿No ostentar cargos públicos?”, cuestionó.
Experiencia internacional
Las reglas fiscales han ganado terreno a nivel internacional, en Europa países como España o Alemania las han implementado. También se ha hecho en América Latina, aunque los resultados son mixtos.
Argentina, Chile y México establecieron sus reglas para el Gobierno Central, mientras que Brasil, Colombia y Perú la aplicaron en el sector público no financiero. En la mayoría de los casos, a excepción de Chile y Brasil, las reglas fiscales se modificaron o se suspendieron, según indica un estudio de la Academia de Centroamérica.
Países más cercanos como El Salvador y Honduras, dieron luz verde a estos instrumentos, y aunque no lograron mejorar su situación fiscal sí redujeron el déficit.
Para Abelardo Medina, coordinador de análisis macrofiscal del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), las reglas fiscales permiten alcanzar el orden financiero solo cuando el sector fiscal es ordenado.
En el caso de Costa Rica, las reglas fiscales que se analizan forman parte de un paquete que propone soluciones para paliar medianamente el déficit fiscal y el crecimiento de la deuda que amenaza la economía nacional. Sin embargo, es prematuro afirmar si las reglas lograrán los objetivos para las que fueron creadas o si por el contrario sufrirán el destino de sus predecesoras.
Este reportaje se realizó con base al texto que la Comisión Especial aprobó el pasado 10 de abril. Sin embargo, el jueves 19 de abril el Plenario recibió un nuevo texto sustitutivo que podría modificar la iniciativa en la que se basó esta nota. De aprobarse ese texto sustitutivo, las modificaciones podrían entrar a regir la cuarta semana de abril.