A inicio de año, el Banco Central de Costa Rica (BCCR) estimó un crecimiento de la inversión pública con pocas posibilidades de ser una realidad, ante un ambiente de desaceleración económica, falta de financiamiento y problemas en la ejecución de las obras.
En enero, el Central había previsto un crecimiento de la inversión pública del 8,2% en nuevas construcciones. No obstante, el dato fue revisado a la baja a -5,9% en el análisis del Programa Macroeconómico en julio pasado.
Según la autoridad, este comportamiento responde al atraso y la falta de ejecución de obras como carreteras, caminos y puentes, y servicios básicos.
Mientras que en la presentación del Programa Macroeconómico 2019-2020 se esperaba que el crecimiento de la construcción de carreteras, caminos y puentes fuera del 40,5%, la nueva previsión reveló que crecería a un ritmo de tan solo 4%.
Lo mismo ocurrió en el resto de agregados de la inversión pública, entre los que destacan los servicios básicos, las obras de ingeniería civil, la infraestructura educativa y los centros de atención de la salud.
En particular, los atrasos de los proyectos de rehabilitación y ampliación de la Ruta 32, varias obras del Ministerio de Obras Públicas y Transporte (MOPT), la infraestructura del Ministerio de Educación Pública (MEP) y una serie de construcciones del Instituto Costarricense Acueductos y Alcantarillados (AYA) se trajeron abajo las esperanzas del Central de tener una inversión pública con crecimiento por primera vez en varios años.
La formación de capital fijo y la inversión en el existente ha tenido períodos inestables desde el 2015, decreciendo por varios trimestres consecutivos. En una economía con un lento movimiento como la de Costa Rica, este año no iba a ser la excepción.
Con una reforma fiscal aprobada recientemente, la autoridad monetaria consideró que una mejora en el financiamiento del Gobierno, por sí sola, reactivaría la economía y abriría más posibilidades de recursos y ejecución de las obras.
El Banco Central realizó las perspectivas para el 2019-2020 con un escenario favorable, pero omitió aspectos como el menor presupuesto que se les entregó a las entidades este año, los problemas de diseño y ejecución, y la falta de aprobación de licitaciones necesarias para que esas obras se pudieran llevar a cabo dentro de los plazos estimados.
En el segundo semestre, la inversión pública fue solo una más de las revisiones a la baja que hizo el BCCR cuando se dio cuenta del optimismo con el que realizó el programa macroeconómico. La producción, el crecimiento de los fondos prestables y el crédito fueron parte de los indicadores que se modificaron.
De acuerdo con una respuesta enviada por el Departamento de Comunicación a EF, estas proyecciones estaban sujetas a ejecuciones, sin considerar eventuales atrasos.
La modificación en las previsiones le costó –0,2 puntos porcentuales al producto interno bruto (PIB), que ya venía creciendo menos.
Obras paralizadas
El principal aporte al decrecimiento de la previsión fueron las obras a cargo de la tutela del MOPT, de las cuales varias tuvieron problemas.
Para este año, el MOPT planeaba la rehabilitación y mejoramiento de la ruta hacia Playa Naranjo, la ampliación y rehabilitación de la carretera Interamericana norte entre Limonal y Cañas, y la rehabilitación del rompeolas de Caldera.
No obstante, las obras sufrieron atrasos relacionados con eventos climáticos que obligaron al contratista a atender emergencias (en el caso de Playa Naranjo), dificultades con las expropiaciones y problemas con los diseños y planos de construcción (en el caso de Caldera).
En total, estos proyectos representan $118,8 millones en adjudicaciones.
Los retrasos significaron prórrogas hasta de 114 días en la entrega final: casi medio año más que el tiempo previsto inicialmente.
Las construcciones que le corresponden al MOPT tienen un peso en el producto interno bruto (PIB) de 36,6%, en el caso de vías, y de 7,5% en obras de ingeniería, dentro de la revisión a la baja.
Según la unidad ejecutora de la Ruta 32 –otra de las obras atrasadas–, se tuvo un problema importante para obtener el refrendo del contrato por parte de la Contraloría General de la República. Además, se encontraron errores y deficiencias de la firma contratista en el diseño del proyecto.
La unidad explicó que, además de las barreras lingüísticas y culturales, la ejecución de la ruta por parte de la empresa se ha visto afectada por la falta de conocimiento y experiencia acerca de los trámites que debe realizar, así como de la puesta en marcha de proyectos en el país.
En total, el MOPT tiene presupuestados ¢3.145 millones para 14 intervenciones cantonales que están actualmente en ejecución.
Los proyectos de acueductos y alcantarillados exhiben problemas similares.
Al ejecutar los diseños del Programa de Saneamiento y Agua Potable, el AYA se percató de que las investigaciones previas fueron insuficientes y de que los diseños tenían errores.
Según informó la Gerencia general del AYA, los terrenos en los que se ejecutarían algunas obras ubicadas en los márgenes de los ríos tienen problemas de erosión y, en otros casos, las zonas en donde se preveía hacer cambio de tuberías fue invadido.
Las obras de servicios básicos tienen un peso de 36,6% en el movimiento a la baja de la previsión y aportan a la variación negativa del PIB en un -0,1%.
Otro de los problemas del AyA es una serie de licitaciones infructuosas por presupuesto. La institución tenía planeado invertir $17 millones para las obras cercanas a algunos ríos.
Sin embargo, no se logró encontrar empresas que calificaran, dado que el presupuesto era bajo y las obras tenían que finalizarse en un período muy corto, de 18 meses.
“El criterio experto hizo una determinación que abrió una brecha entre las ofertas y el presupuesto administrativo y, adicionalmente, la actualización del presupuesto se realizó calculando la variación acumulada de la inflación, que no reflejaba la realidad del mercado, por lo que no eran atractivas para las empresas ofertantes de servicios”, explicó la gerencia.
Las obras del AyA también sufren problemas de atraso relacionados con apelaciones de licitaciones y revisiones de los documentos de licitación. Algunos pliegos de documentos tomaron incluso hasta nueve meses desde que inició el proceso hasta que fueron aprobados, por parte del banco, para su financiamiento.
“Los plazos originales estimados no fueron realistas, teniendo en cuenta la gran cantidad de situaciones no consideradas en los diseños. Además, el MOPT ha restringido el otorgamiento de permisos para realizar las obras en determinados horarios y eso nos ha afectado”, admitió la gerencia.
Al restringir el horario de trabajo, se generan atrasos en el avance de los proyectos, que muchas veces se tardan hasta un año más de lo previsto inicialmente.
A pesar de que todas estas situaciones son coyunturales y surgen a medida que avanzan los proyectos, no son historia nueva.
Según explicó Catalina Salas, directora de Infraestructura y Equipamientos del Ministerio de Educación Pública, muchas de las obras que esperaban ejecutar no pudieron salir a concurso por presupuesto.
Según la especialista, desde el 2019 se sabía que el presupuesto de la entidad, de ¢19.000 millones, era insuficiente para las 21 obras de centros educativos que tenían este año; para estos originalmente se requerían ¢43.000 millones.
No se tiene claro por qué la autoridad monetaria previó el crecimiento de la infraestructura educativa en enero si ya desde hace varios meses se sabía que no había recursos para ejecutarlas.
“Las obras tienen todos los documentos técnicos finalizados, están listas para arrancar y no pudieron ser financiadas”, admitió Salas.
Agregó que la lista de casos sin ejecutar aumentaría para los próximos meses y el próximo año.
La infraestructura educativa tiene un peso de 5,9% en el movimiento de la inversión pública y aporta negativamente al comportamiento del PIB en un -0,1%.
La estrategia del ministerio es buscar financiamiento fuera de sus paredes, con una propuesta para realizar las obras mediante fideicomiso, concesiones o alianzas público-privadas.