Unos ¢1.190.480,8 millones se escaparon de las redes del Ministerio de Hacienda en el 2011 gracias a exoneraciones fiscales establecidas en el complicado tejido tributario. El monto equivale a un 5,77% del Producto Interno Bruto (PIB), y es mayor al déficit fiscal reportado ese año de 4,1% de la producción, según el más reciente estudio sobre el tema producido por el Ministerio de Hacienda, del cual EF tiene copia.
Las proyecciones para el 2012 estiman que el Gobierno habría renunciado a cobrar tributos por un 5,74% del PIB. La previsión es la misma para el 2013.
La cifra es casi el 70% del presupuesto del Ministerio Educación Pública para este año.
Aunque en relación con el PIB el monto se mantiene invariable entre el 2011 y 2013, sí aumenta cerca de ¢100.000 millones por año.
Hacienda recordó que en el 2010, el gasto tributario –los ingresos que deja de percibir el Gobierno al otorgar un tratamiento impositivo distinto al general o por limitaciones en el alcance de los impuestos– fue del 5,81% de la producción local.
El Impuesto de Ventas, principal fuente de recaudación para la Administración Tributaria, es el peso pesado de las exoneraciones, que, en este caso, llegan a representar un 3,69% del PIB.
Por su parte, las exenciones al Impuesto sobre la Renta ascendieron a 1,78% de la producción, monto cerca de la meta de recaudación del fenecido proyecto de “Ley de solidaridad tributaria”.
Con el Gobierno fraguando un nuevo plan para reformar el fisco, el intermitente debate sobre la pertinencia de estimular a ciertos sectores de la economía o beneficiar a algunos contribuyentes está próximo a resurgir.
“Dígale a todos los que quieren quitar las exoneraciones, ¿qué pasa si le cobro renta sobre el aguinaldo? Verá cuán rápido se echan para atrás. Este tiene que ser un proceso de diálogo”, comentó Álvaro Ramos, viceministro de Ingresos y encargado la formulación de un nuevo proyecto de reforma fiscal.
Sin servicios
El 94% de los ¢765.138 millones que Hacienda deja de percibir en el cobro del Impuesto General de Ventas (IGV) se deben a que este tributo no se aplica a la venta de servicios.
“Una persona física o jurídica puede beneficiarse de una exoneración de dos maneras. Sea crea el impuesto y se exonera a esa persona; o bien se crea el impuesto con supuestos que no se le aplican. Si se crea un impuesto para hombres, las mujeres resultan exoneradas por no sujeción”, explicó Fernando Rodríguez, exasesor del Ministerio de Hacienda.
La Ley del Impuesto General de Ventas , aprobada en 1982 y vigente sin mayores cambios de fondo desde entonces, contempló gravar la venta de solo 20 servicios como los prestados por restaurantes, talleres de reparación de autos, lavanderías, centros de fotocopiado e imprentas.
Por fuera quedaron los servicios de la mayoría de los profesionales liberales en salud, derecho, ingenierías, etc.
La transformación del IGV en un Impuesto al Valor Agregado (IVA) metería en el mismo saco tributario al comercio de bienes y servicios. Este es uno de los puntos que, con certeza, el Ministerio de Hacienda incluirá en su nueva propuesta de reforma fiscal.
Las renuncias del Gobierno no se restringen a los servicios, pues el marco legal del IGV también creó una canasta de 260 artículos que no pagaban impuesto y que son de consumo básico para las clases de menos recursos.
La actual administración es la que ha realizado mayores modificaciones al listado, clarificando algunas categorías y reduciendo el número a 182 artículos.
Esta reducción, al hacerse a través de un edicto, dejó incólumes otras exenciones como las otorgadas a los productos veterinarios y medicamentos.
Un informe de Rodríguez para el programa Estado de la Nación, del 2011, indica que hay unos 250 bienes exentos, incluidos vía reglamentaria, en productos para agricultura, pesca y ganadería.
Bolsillo roto
El otro gran impuesto del sistema nacional es el de la renta. Si bien el monto de las exoneraciones es menor al del IGV, tienen un espectro mucho más amplio. Están repartidas en leyes diversas.
“En los sistemas que funcionan bien, las exoneraciones sobre la imposición de renta y utilidades se hacen en un solo cuerpo legal. Pero cuando hay exenciones por todo lado no hay Dios que pueda cuantificar eso”, aseveró Francisco Villalobos, experto en derecho tributario y exdirector de la Tributación.
Entre las exoneraciones que sí están contempladas en la Ley del Impuesto sobre la Renta están las que rigen para el aguinaldo y el salario escolar. Juntas suman ¢64.607,1 millones o 0,3% del PIB.
Los asalariados no son los únicos que tienen algún respiro en el pago del impuesto de renta. El gasto tributario sobre las utilidades de cooperativas, asociaciones, fundaciones y otras organizaciones sin fines de lucro sumó un 0,15% del PIB.
Empero, es la exoneración a las utilidades de las empresas que operan bajo el régimen de zona franca la que tiene mayor peso. En 2011 ascendió a un 0,50% del PIB o ¢103.700,4 millones.
Su peso en la masa de exenciones es similar al que tienen sumados todos los beneficios tributarios sobre los rendimientos del mercado financiero.
Los intereses deben pagar una tasa del 15%, pero cuando los títulos se inscriben en una bolsa de comercio o los emite una entidad financiera regulada por la Superintendencia General de Entidades Financieras (Sugef) o el Estado, la carga baja a 8%. Aquí el fisco deja de percibir ¢34.221,3 millones (0,17% del PIB).
El Banco Popular y las mutuales cuentan con el beneficio de que los recursos que capten en moneda local no pagan impuesto sobre el rendimiento. Eso suma 0,04% del PIB más a la masa de exenciones.
En una de las adiciones recientes a la lista, los premios de la lotería fueron eximidos de la renta.
Sin límite, sin control
Levantar la carga fiscal a un sector de los contribuyentes o incluso a actividades económicas es un instrumento de política económica válido.
El objetivo es estimular el crecimiento de industrias que se consideran estratégicas.
Empero, este estímulo no viene gratis, el faltante en las arcas estatales debe compensarse elevando ingresos en otros frentes o frenando el gasto público.
“El problema es la reacción legislativa a los grupos de presión. Pongo 10.000 viejos en la calle y apruebo cualquier ley. Pierde importancia si estoy creando un privilegio a favor de un grupo pequeño o no”, comentó Alberto Dent, exministro de Hacienda.
Según los expertos, son pocas las exoneraciones que nacen a partir de un estudio técnico del costo-beneficio que representa para el país conceder un beneficio fiscal. Tampoco se incluyen plazos de vigencia , ni se prevén mediciones para establecer cuando una industria puede caminar sin muletas fiscales.
“Se convierten en medidas permanentes porque no se pueden revisar en el tiempo. Doy una exoneración porque su actividad necesita estímulo, pero no se revisa de forma regular si la necesidad sigue existiendo”, aseguró Rodríguez.
No todas las exoneraciones se vuelven vitalicias. Los beneficios de los que gozó la industria turística fenecieron en 1992.
En la década de 1990 el país experimentó un intento legislativo por controlar las exenciones con la aprobación de la Ley reguladora de todas las exoneraciones vigentes, derogatorias y excepciones , la cual mantuvo al menos 36 exoneraciones y desde entonces se aprobaron reformas parciales que introdujeron nuevas excepciones para el pago de impuestos.
Entre estas, la exención del pago del Impuesto Sobre la Renta para el Salario Escolar en 2008 y la exoneración a la Junta de Protección Social de los impuestos que pesaban sobre las loterías, así como sobre las adquisiciones de bienes y servicios de la Junta, aprobada a inicios del 2009.
En un intento de darle sustento técnico a los beneficios fiscales para las zonas francas, el Ministerio de Hacienda y la Universidad de Costa Rica trabajan en un estudio de la relación costo-beneficio de este régimen para el desarrollo del país.
El informe estaría listo a finales de febrero, estimó Ramos.
Más esfuerzos como este ayudarían a separar las exoneraciones que se han convertido en privilegios para pocos, de aquellas que son estratégicas.