La economía de Costa Rica crece desigualmente. Por un lado, tenemos un motor recién aceitado que cada año jala con más fuerza, sin embargo este es el más pequeño. Por el otro, tenemos un motor más grande, del cual depende casi un 90% de la producción costarricense, que apenas si carbura y en más de una ocasión se ha apagado, obligando al más pequeño a cargar con todo el peso.
Estos dos motores son el régimen especial de incentivo al comercio internacional (RE), impulsado principalmente por empresas transnacionales en zonas francas, y el régimen definitivo (RD), el cual ocupa a la economía costarricense más tradicional.
La disparidad entre ambas fuentes es evidente: el RE crece en términos interanuales a un 21% mientras que su contraparte lo hace solo un 2%, según el Índice Mensual de Actividad Económica (IMAE) de abril del 2023.
La brecha entre regímenes, de continuar pronunciándose más, podría agudizar el problema de desigualdad social y económica del país.
Además, pareciera tener su punto de partida en una asimetría en cómo las políticas públicas han cuidado el terreno: a uno se le ha propiciado una tierra más fértil; al otro, en parte por aspectos coyunturales y en parte por olvido político, le ha tocado crecer con escasos nutrientes.
Le explicamos cómo llegamos a este punto, cuáles son las consecuencias del éxito de uno y el fracaso del otro, y qué podemos esperar en el futuro cercano.
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¿Cuán grande es la diferencia entre regímenes?
En peso dentro del Producto Interno Bruto (PIB) del país, el régimen definitivo es innegablemente más grande que el especial: el primero representa un 87,8% del PIB y el segundo solo un 12,2%. El RE concentra alrededor de 500 empresas, un 92% de origen extranjero. Entre ellas, destacan actividades como manufactura de dispositivos médicos y dentales, servicios de consultoría en gestión financiera, desarrollos informáticos y las actividades administrativas y de apoyo a empresas.
El resto de la economía produce a nombre del régimen definitivo.
Sin embargo, al hablar de tasas de crecimiento es cuando el RE demuestra su mayor dinamismo.
Aquí algunos datos que muestran la disparidad en entre los dos:
- Las exportaciones del RE crecieron en un 34,5% interanual para el mes de mayo, las del RD decrecieron en un 2,2% (tendencia ciclo).
- El peso del RE en el PIB pasó de ser un 6,5% en 2015 a un 12,2% en 2022.
- El RE paga salarios un 70% por encima del régimen definitivo, según el Informe de Política Monetaria de enero del 2023.
- Entre 2015 y 2022, los flujos de inversión directa hacia empresas del RE representaron en promedio el 58,6% del total de ingresos por este rubro.
- La actividad manufactura decreció en un 0,6% dentro del régimen definitivo, mientras que en el especial subió un 11,3% para abril del 2023.
¿Siempre ha sido así?
Una de las primeras cosas que hay que saber es que este no es un fenómeno nuevo: la disparidad entre ambos regímenes lleva ya una cola larga.
Para Daniel Ortiz, director de Programas de Cefsa, es natural que el RE crezca a un mayor ritmo que el definitivo, así ha sido en la historia reciente. De hecho, en los últimos diez años solo en un periodo de once meses el RD creció más que el especial. Esto se dio entre agosto del 2014 y julio del 2015 y respondió al cierre de la planta de Intel en Costa Rica, la cual era para entonces el motor más grande del régimen especial.
Sin embargo, en el último año la brecha entre ambos se ha pronunciado más. “Hemos sido muy exitosos en las políticas de apoyo para que el motor chiquito suba muy rápido y se nos ha olvidado ver cómo logramos que el régimen definitivo crezca a una mayor tasa”, considera Ortiz.
Las razones responden a la combinación de una serie de problemas estructurales y otros coyunturales.
¿Qué ha hecho exitoso al régimen especial?
El éxito se entiende a través de la suma de varios elementos. Para comenzar, el país goza de una ubicación geográfica conveniente para el tipo de empresas extranjeras que quiere atraer, lo cual facilita el nearshoring. A esto se le suma una construcción positiva de la marca país.
También se ha hecho un esfuerzo político para que este régimen crezca por medio de ciertas concesiones como la exoneración escalonada de impuestos y la ejecución ágil de trámites. La conformación de la tríada Cinde, Procomer y Ministerio de Comercio Exterior (Comex) obtuvo éxito en su tarea de atraer y facilitar la inversión extranjera en el país.
Sin embargo, para Alberto Trejos, economista y exministro de Comex, nada de esto daría frutos sin el capital humano que Costa Rica puede ofrecer.
“Al régimen especial en Costa Rica no es que le va bien por ser régimen especial, las concesiones que nosotros le damos a las empresas de zona franca apenas nos ponen sobre la mesa porque son las mismas que esperan como mínimo en casi todos los demás destinos, pero estas nos pone en la cancha y, una vez una vez en la cancha, jugamos muy bien”, dice Trejos.
Aunque todavía falta mucho por mejorar en materia educativa, el país cuenta con una flotilla de profesionales con el perfil lo suficientemente especializado como para atraer a empresas extranjeras a invertir en Costa Rica por encima de otros competidores de la región que incluso podrían ofrecer hasta mejores condiciones en otros apartados.
“Yo creo que esa fortaleza ayuda a compensar una serie de otras debilidades como el alto costo de la energía y el costo que percibe el patrón por pagar esa fuerza laboral”, agrega Trejos.
Otra ventaja que le ha permitido al RE prosperar por encima del definitivo es que se ha mostrado más resiliente ante los choques nacionales e internacionales de los últimos cinco años.
En 2021, todavía en pandemia, 103 proyectos fueron atraídos por Cinde al RE. 32 de ellos fueron empresas nuevas y 71 fueron reinversiones que ya estaban en el país, según datos suministrados a La Nación en noviembre del 2022.
Además, los bienes y servicios que produce este régimen no han sufrido un golpe en la demanda por la política monetaria más restrictiva y la alta inflación que sufrió el país entre 2022 y 2023.
Las tasas de interés locales no afectan a este régimen ya que no necesita de crédito costarricense. A esto se le suma que tiene poca o nula demanda local y sus exportaciones no se han visto afectadas en el último año a pesar de la desaceleración económica de algunos de sus principales compradores.
¿Qué frena al régimen definitivo?
En cierta forma el RD es una víctima de su época y fue quien tuvo que pagar los platos rotos por las recientes crisis nacionales e internacionales.
La economía costarricense viene de una década turbulenta de problemas externos y autoinfligidos —crisis fiscal, pandemia, guerra en Ucrania, inflación, etc.— en la que se tuvieron que tomar una serie de medidas para garantizar la estabilidad financiera del país. El problema es que estas medidas tuvieron un precio ya que ponen una especie de techo sobre el crecimiento de los negocios asociados al régimen definitivo.
Pongamos como ejemplo la crisis fiscal del 2018. Las finanzas del Gobierno alcanzaron su punto más álgido y la solución fue una reforma fiscal que puso un límite a la inversión pública y una mayor carga impositiva a los ciudadanos y a las empresas (el IVA, el más famoso de ellos). Naturalmente, esto crea un espacio menos propicio para el crecimiento local.
Algo similar se podría decir de la crisis inflacionaria del último año y medio. Para evitar que la inflación se saliera de control, el Banco Central de Costa Rica tuvo que subir su Tasa de Política Monetaria abruptamente de 0,75% a 9% en menos de un año. Este ajuste de tasas suele tener un efecto negativo en el crecimiento económico, particularmente dentro de las empresas cuya demanda es local, como suele ser en las que pertenecen al régimen definitivo.
Los dos sectores más afectados en este último año fueron la construcción y la agricultura, con contracciones en el IMAE durante el último año. El primero fue afectado por una disminución en la construcción pública y un encarecimiento en los materiales para construir. El segundo sufrió también la inflación de las materias primas importadas como combustibles y fertilizantes, además de los azotes del clima poco favorable. Todo esto en un contexto donde las mensualidades de los préstamos se dispararon por el aumento en las tasas de interés locales.
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Aunque las medicinas contra las crisis tuvieron efectos secundarios desagradables fueron decisiones que se tuvieron que tomar en su momento para evitar que se escalara a peores estados. Es decir, agudizar la crisis fiscal y perpetuar la inflación habría tenido consecuencias más graves.
“Eso es lo correcto productiva y socialmente, porque si el país pierde la estabilidad financiera los costos económicos para sociedad se hacen muy grandes”, dice Trejos.
En ese sentido, gran parte de la factura la tuvo que pagar la economía local asociada al régimen definitivo. Aún así, hay otros cuellos de botella que limitan al RD y que tienen que ver con problemas estructurales de décadas que el país no ha podido resolver.
El primero tiene que ver con lo engorroso y caro que es producir formalmente en Costa Rica. Trejos señala el “enorme costo regulatorio, burocrático y tramitológico que le representa al productor y al pequeño empresario operar”.
Según datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), Costa Rica es el país miembro que tiene regulaciones de mercado más estrictas en todo OCDE.
También es de los más caros a la hora de formalizar una empresa. La factura de abrir una compañía de responsabilidad limitada en Costa Rica (alrededor de $984) es casi el doble que el promedio de la OCDE ($546), mientras que abrir una compañía personal sin empleados triplica los costos de los países miembros de la Organización ($320 versus $107).
La infraestructura también es una limitante que mencionan Trejos y Ortiz. Aunque el país está relativamente bien conectado, la calidad de la infraestructura vial todavía está lejos de ser la óptima para conectar los diferentes sectores productivos del país.
“Ese régimen definitivo se nos ha ido quedando atrás por tema de inversión, por falta de políticas de incentivo de desarrollo desde el mismo Estado. El Estado no es responsable de que una empresa privada crezca, pero es responsable en alguna medida de que haya un entorno con las suficientes posibilidades para crecer, para que los empresarios se vean incentivados a invertir, dice Ortiz.
¿Cuáles son los riesgos y las perspectivas?
Que el RE crezca a doble dígito no es un problema, de hecho es positivo. El problema no proviene del crecimiento de uno, sino de la brecha entre ambos. Esto quiere decir que la solución no es bajar al régimen especial, sino subir al definitivo, entendiendo que es probable que el RE siempre crezca más por el mismo dinamismo que caracteriza al mercado en el que opera.
Uno de los riesgos de mantener una brecha tan amplia es que el régimen especial es un sector más pequeño que puede emplear a una cantidad relativamente pequeña de trabajadores. Esto se debe a que a pesar de que el país cuenta con mano de obra calificada, esta no abunda.
Esto significa que llegará un punto en el que el país ya no pueda abastecer la demanda de profesionales especializados, tanto en el régimen especial como en las empresas del RD que operan en mercados similares.
Además, se genera una mayor desigualdad socioeconómica entre quienes pueden acceder a este tipo de trabajos mejor remunerados y quienes no. “La principal consecuencia negativa tiene que ver con que muchos los costarricenses que producen en la vieja economía del régimen definitivo, no pueden moverse con facilidad hacia el régimen especial (o a mercados similares a este dentro del RD)”, dice Trejos.
Tanto a Ortiz como a Trejos les preocupa que esta asimetría no parece que se vaya a solucionar en el corto plazo. Hay arreglos que se pueden ir haciendo desde ya, como la reducción burocrática, sin embargo los problemas de fondo (educación, carga impositiva, infraestructura, costos, financiamiento) requieren de cambios estructurales que podrían tardar décadas en dar resultados.