En su discurso de asunción de su mandato, el Presidente nigeriano Bola Tinubu anunció el fin del subsidio a los combustibles, que llevaba décadas en vigencia. No es la primera vez que Nigeria intenta abandonar esta política, que ha tenido desastrosas consecuencias para la economía y el clima. Lo que es nuevo es la quietud de los ciudadanos de a pie. Tras declarar sus planes de realizar un paro nacional, el Congreso Laborista de Nigeria retrocedió y no han surgido otras protestas de gran tamaño.
Los aumentos agudos de los precios de los combustibles suelen llevar a disturbios callejeros. Cuando en 2012 el entonces Presidente Goodluck Jonathan intentó eliminarlo en Nigeria, las manifestaciones generalizadas y un paro nacional lo obligaron a revertir la decisión. De manera similar, las violentas protestas a que dio origen la medida del presidente ecuatoriano Lenin Moreno de acabar con los subsidios a los combustibles en 2019 lo obligaron a reinstaurarlos. Según la BBC, en más de 90 países hubo disturbios en las calles por el coste o disponibilidad de combustible entre enero y septiembre de 2022.
Para evitar desórdenes civiles, el Fondo Monetario Internacional aconseja un abandono gradual de este tipo de subsidio, acompañado de medidas focalizadas para proteger a los más vulnerables. Pero cuando los gobiernos carecen de experiencia en la implementación de programas de bienestar social, los ciudadanos suelen no tener fe en la transición y muestran una mayor resistencia a las reformas.
Dado que en Nigeria la confianza en el gobierno es una de las más bajas de África, se podría haber supuesto una mayor oposición popular a la abrupta medida de la presidencia. Sin embargo, la decisión de Tinubu de no ponerle paños fríos y el ínfimo nivel de rechazo que ha recibido, señalan un cambio de mentalidad: que las frustraciones con el subsidio a los combustibles pueden estar superando las inquietudes acerca de la capacidad del gobierno para implementar políticas públicas de manera sólida.
Varios países productores de petróleo introdujeron subsidios a los combustibles en la década de 1970 como una forma de compartir los beneficios de su riqueza en recursos naturales. La demanda interna se podría satisfacer fácilmente con la producción del país, según esta mentalidad, dejando abundante petróleo para exportar. Pero, a medida que aumentaban los precios de mercado, los gobiernos no pudieron elevar los precios internos y postergaron enfrentar el problema por miedo a las consecuencias políticas. Mientras tanto, el consumo de combustible local en los países productores de petróleo no paraba de crecer, impulsado por los precios artificialmente bajos. Poco a poco, los países productores como Nigeria tuvieron que importar productos derivados del petróleo a precios de mercado para satisfacer la demanda local. Con el tiempo, los subsidios al combustible fueron pasando de ser modestos desembolsos a enormes compromisos que consumían una alta proporción de los gastos públicos.
Los bajos precios del combustible son un símbolo importante para los ciudadanos de los países productores de petróleo, pues representan una de las pocas ventajas tangibles de las reservas de crudo. En consecuencia, ponerles fin implica renegar de los beneficios prometidos en este respecto. Y, sin embargo, a medida que ha ido aumentando su coste, los gobiernos han tenido cada vez menos espacio fiscal para invertir en salud, educación, infraestructura y otros bienes públicos.
Es posible que, en Nigeria, la ciudadanía esté aceptando la reforma por tres razones. Para comenzar, padece cada vez más por la escasez de combustible, que ha generado largas filas en las gasolineras y ha elevado los costes de operación de las empresas. La guerra de Ucrania precipitó una aguda alza de los precios globales de la gasolina y el diésel, y el coste de transportar combustible dentro del país ha aumentado de manera sustancial. En lugar de funcionar al coste, algunos distribuidores han elevado los precios del litro de combustible por encima del nivel fijado por el gobierno, mientras que los precios en el mercado negro son exorbitantemente caros.
Más aún, la idea de que la escasez terminaría reduciéndose con un aumento de la capacidad de refinamiento local (el país exporta crudo e importa casi todo su combustible) ha perdido credibilidad con el tiempo. Una auditoría reciente realizada por el parlamento nigeriano determinó que, a pesar de haber destinado $25.000 millones a lo largo de diez años a la reparación de las refinerías del país, todavía funcionan a menos de un 30% de su capacidad, lo que hace que Nigeria importe más del 95% de sus productos de petróleo refinado.
En segundo lugar, el subsidio al combustible ha estimulado el contrabando a países vecinos, donde la gasolina y el diésel baratos se pueden vender por, al menos, el doble del precio. La escala del tráfico es tan grande que hubo protestas en Camerún después de que el anuncio del presidente nigeriano hiciera que se duplicaran los precios de la gasolina en ese país. Como lo expresara Tinubu: “¿Por qué tendríamos… que alimentar a los contrabandistas y ser el Santa Claus de los países vecinos?” Los nigerianos parecen estar listos para detener el flujo de salida de sus recursos hacia otros países, incluso sin garantías de que el gobierno vaya a canalizar los ahorros fiscales en inversiones que ayuden a los pobres.
Por último, el gobierno nigeriano había dado amplio aviso de que este subsidio sería repelido este año. El Presidente saliente Muhammadu Buhari no lo presupuestó para más allá de mediados de 2023, y la Ley de la Industria Petrolera de 2021 promulgó la eliminación gradual del Fondo de Ecualización del Petróleo, la entidad que financia el subsidio. El silencio de los partidos políticos rivales subraya la inevitabilidad de la reforma, a diferencia de lo ocurrido en 2012, cuando Tinubu mismo protestaba contra los recortes propuestos.
La experiencia de Nigeria sugiere que, para eliminar los subsidios evitando protestas y disturbios públicos, hay que exponer sus muchos fallos, incluidos sus vínculos con la escasez de combustible y la especulación del mercado negro. A medida que los subsidios al combustible sigan perjudicando la economía y el medio ambiente, las autoridades de otros países podrían intentar imitar la estrategia de Tinubu. Es probable que el público sienta escepticismo sobre si los gobiernos pueden amortiguar el impacto mediante la ampliación de las protecciones sociales. Pero, especialmente en aquellos países en que la confianza en el gobierno sigue estando a la baja, la experiencia directa de los efectos negativos de los subsidios podría ayudar mucho para lograr el apoyo de los ciudadanos.
Los bajos precios del combustible son un símbolo importante para los ciudadanos de los países productores de petróleo, pues representan una de las pocas ventajas tangibles de las reservas de crudo. En consecuencia, ponerles fin implica renegar de los beneficios prometidos en este respecto. Y, sin embargo, a medida que ha ido aumentando su coste, los gobiernos han tenido cada vez menos espacio fiscal para invertir en salud, educación, infraestructura y otros bienes públicos”.
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Jordan Kyle es investigador de la Unidad de Pobreza, Género e Inclusión del Instituto Internacional de Estudios de Políticas Alimentarias. Kwaw Andam es jefe de programa de país e investigador senior del Instituto Internacional de Estudios de Políticas Alimentarias en Nigeria.