La situación fiscal del país acaparó la discusión política nacional durante la segunda mitad del 2018. Los últimos datos del Banco Central indican que el déficit fiscal está proyectado para llegar a un 7,9% del PIB en el 2019, lo cual se estima se reduzca un poco por la implementación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas pero no en más de 1,5% del PIB. El endeudamiento público de igual forma se estima que se mantenga por encima del 50% del PIB en los próximos años, limitando la tolerancia de endeudamiento del Estado.

Aunado a la difícil realidad fiscal, se encuentra el gran reto nacional de desarrollar infraestructura, el cual no se facilita con débiles finanzas públicas debido a la importante inversión que requieren estos tipos de desarrollos. El país tiene un rezago importante en esta materia, que perjudica los índices de competitividad y la calidad de vida de los habitantes. Por ejemplo, en el Índice de Competitividad del Foro Económico Mundial Costa Rica se encuentra en el puesto 103 de 137 países en materia de infraestructura de transporte y en el puesto 123 de 137 en infraestructura vial.

El transporte público es otro gran reto que tiene un doble componente de organización (rutas, planeamiento urbano, etc.) y otro de desarrollo de infraestructura. Sobre este segundo punto existen algunos proyectos –el principal entre ellos, el tren rápido de pasajeros (TRP)– que pretenden desarrollar la infraestructura de la Gran Área Metropolitana (GAM) para transportar masas de pasajeros de manera eficiente. De hecho, este proyecto ha sido escogido por la actual administración como prioritario y se busca dejar adjudicada la primera fase de la obra durante este gobierno.

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Financiar el desarrollo de un proyecto cuyo costo se estima en $1.300 millones es todo un reto, incluso en épocas de bonanza fiscal. Para ponerlo en perspectiva, un proyecto de este tipo representaría aproximadamente un 2,28% del PIB de Costa Rica. Por ello, es claro que se debe acudir a mecanismos de financiamiento de proyectos que no carguen el presupuesto ni el nivel de endeudamiento del Estado.

El modelo clásico de financiamiento de proyectos conlleva financiar proyectos utilizando la expectativa de los ingresos futuros como garantía de pago frente a los acreedores. Así, por ejemplo, la Ruta 27 tenía un estimado de ingresos del peaje que permitieron financiar el proyecto a través de lo que se fuera a recolectar a futuro. Esto permite que el financiamiento no sea cargado al Estado o a la compañía desarrolladora, sino que más bien se cargue a un vehículo legal (el concesionario) creado específicamente para este fin, que posee los derechos del proyecto y los flujos futuros con los cuales se garantiza el pago de los préstamos que se usaron para levantar la obra.

No obstante, debido a los ingresos proyectados y los riesgos asociados, no siempre es posible realizar un financiamiento completamente garantizado en los flujos futuros. Por ende, a veces es necesario incluir una garantía estatal o una inyección de flujos alternos que brinden seguridad sobre los pagos de deuda que se van a efectuar.

Modelos exitosos

En América Latina ha habido varios ejemplos de este tipo de casos en donde se han desarrollado proyectos de un perfil similar al TRP sin incidir en el nivel de endeudamiento del Estado. La clave de este tipo de esquemas se encuentra en tener (i) un modelo de emisión y pago por etapas pagaderas al concluir una determinada etapa de construcción, (ii) un flujo de recursos provenientes de la obra o de otra fuente que sea suficiente para hacer frente a los pagos de servicio de la deuda en que se incurrió y (iii) un marco normativo que regula la emisión de este tipo de títulos y brinde seguridad a sus eventuales tenedores. La deuda incurrida por estos títulos no cuenta como endeudamiento público, ya que no hay garantía soberana, aunque si puede haber una garantía subsidiaria del Estado en caso de que los fondos sean insuficientes para cubrir los pagos de deuda.

Estos modelos, ya utilizados con éxito en varios proyectos en Latinoamérica, pueden servir de guía para financiar exitosamente el TRP y otros proyectos en el país, a pesar de la ajustada situación fiscal.

Argentina logró desarrollar varios proyectos de carreteras a través de los títulos de pago por inversión (TPI). Los TPI los emite un fideicomiso, y se financian en parte por el impuesto a la gasolina que se transfiere directamente al fideicomiso. Panamá financió la Línea Dos del Metro de la ciudad de Panamá a través de las Cuentas de Pago Parcial (CPP) y los Certificados de No Objeción (CNO). Mientras tanto, en Perú, las Retribuciones por Inversiones según Certificado de Avance de Obras (RPI CAO) funcionaron para financiar obras como la Línea Dos del Metro de Lima. En todos estos casos los financiamientos han sido exitosos logrando obtener los recursos suficientes para la obra y que no se genere una carga de la deuda al Estado.

Costa Rica ya tiene un marco normativo que regula la posibilidad de hacer modelos de alianzas público-privadas, concesión de obra pública y financiamiento de proyectos, pero aún no se cuenta con la posibilidad de financiar proyectos mediante la emisión de estos títulos de deuda que se han utilizado en otros países. Para beneficiarse de esta posibilidad, se debe normar este tipo de instrumentos para poder financiar proyectos como el TRP.

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La viabilidad financiera y de bancabilidad dependerá de la posibilidad de estos proyectos de generar recursos suficientes para hacer los pagos requeridos bajo los títulos emitidos, incluida, como se ha hecho en otros países, la inyección directa de recursos de otras fuentes (caso Argentina) e incluso otorgando una garantía estatal, sin que esto afecte el endeudamiento soberano.

Lo cierto es que si como país se desea mejorar la competitividad de nuestra infraestructura, no queda otra opción que apoyarse en mecanismos de financiamiento de proyectos que no carguen el endeudamiento público. La alternativa es el estancamiento actual.