Costa Rica construyó desde mediados del siglo XX un modelo de desarrollo económico y social que ha sido ampliamente señalado por analistas tanto nacionales y extranjeros, como por organismos internacionales de muy bueno a exitoso en muchas dimensiones.
El período 1950 a 1979, ha sido llamado por Sandbrook y colegas, el de la “social democracia clásica”. Rovira Mas, Garnier y otros se han referido a las características de este período, que trascienden a períodos más recientes: “el estilo de desarrollo costarricense” y el Banco Mundial lo ha llamado abiertamente “el Pacto Social costarricense”.
Lo que todos estos autores señalan es que este período se caracterizó por tres principales tendencias: i) un impresionante avance en desarrollo humano y social, por encima de lo que se hubiera esperado de un país con similar nivel de ingreso per cápita; ii) una muy significativa transformación estructural tanto de la producción como del empleo; y iii) un acelerado crecimiento y transformación institucional del sector público, en línea con el papel central del Estado como promotor del desarrollo económico y social en lo que es ampliamente conocido como el modelo de Estado Desarrollista y de Bienestar.
No obstante su éxito, este período terminó abruptamente con la crisis de la deuda de 1980-82 que, aunque asociada con algunos elementos de la economía internacional, tuvo sus causas profundas en ciertos aspectos del modelo mismo de desarrollo seguido.
Esta fue la primera crisis de sostenibilidad del Estado Desarrollista y Benefactor (hoy día estamos en la segunda) que, aunque tantos beneficios trajo en términos de reducción de pobreza y desigualdad, de movilidad social ascendente y creación de una fuerte clase media, sin embargo se estrelló contra dos grandes obstáculos de su propia creación: i) la imposibilidad de tener un dinamismo económico sostenible en el contexto del pequeño Mercado Común Centroamericano, y ii) el elevado y descontrolado crecimiento del Estado.
El país pasó de tener 106 instituciones públicas en 1950 a tener 237 en 1979. Es decir, se crearon 121 nuevas instituciones públicas en 30 años, un promedio de 40 por década. El gasto público se duplicó de 7% del PIB en 1957 a 15% en 1979 y el empleo público se triplicó de poco menos de 7% en 1957 a 20% del empleo total en 1979. Este patrón de creciente gasto público fue financiado no con recursos tributarios sino con un endeudamiento externo acelerado, que fue el principal factor que llevó a la crisis de la deuda.
El cambio de modelo hacia la promoción de exportaciones y la atracción de inversiones ha tenido un enorme éxito. Las exportaciones de bienes pasaron de $2.000 millones en 1993, a más de $12.000 millones en 2019, es decir se multiplicaron por seis en 27 años. Y las exportaciones de servicios pasaron de $2.000 millones en 1999, a aproximadamente $10.000 millones en 2019, es decir, se multiplicaron por cinco en 20 años.
Sin embargo, también hay importantes fallas y debilidades en el modelo de desarrollo, fuertemente agravadas por la pandemia, y que son fuentes principales de fractura y tensión en el Pacto Social costarricense, y que es urgente para el país abordar.
Primero, la trampa de la vulnerabilidad social y de la desigualdad creciente. Costa Rica logró reducir de manera impresionante la pobreza y la desigualdad en la década de los sesentas. El índice de Gini bajó de 0,52 en 1961 a 0,44 en 1971, pero este índice subió a partir de entonces a 0,50 en 2010 y a 0,51 en 2020. Estamos hoy con el mismo nivel de desigualdad que teníamos hace 60 años.
Las causas son varias: el funcionamiento del mercado laboral, las brechas educativas, las brechas de productividad, y un sistema tributario regresivo, entre otras. Pre-pandemia teníamos la pobreza pegada en alrededor de 20%. Post-pandemia la pobreza (medida por hogares) aumentó en más de 5 puntos porcentuales (pp) a 26%, es un total de 420.000 hogares pobres según datos del INEC. Y medida como personas, la pobreza aumentó de 26% a 30%., más de 1.5 millones de personas en situación de pobreza, casi un tercio de la población.
En la política social, Costa Rica cuenta con varios programas sociales universales (salud, educación) y con cerca de 40 programas sociales selectivos en donde se invierte 3% del PIB. Pero este esfuerzo no esta cumpliendo con el objetivo de reducir, y mucho menos de erradicar la pobreza.
Hay problemas de fragmentación de programas, errores de diseño, fallas de administración y de falta de una rectoría fuerte que fije el rumbo y coordine con visión de política de Estado a través de varios gobiernos. En salud, a pesar del compromiso de universalización, existen importantes grietas en el sistema: 15% de los habitantes siguen sin estar cubiertos, hay largas filas de espera, hay debilidades en el modelo de atención, y abundantes ineficiencias.
Las clases medias y altas desde hace años comenzaron a “autoexcluirse” de los servicios públicos universales y a pagar por servicios privados no solo en salud sino también en educación. Esto erosiona el compromiso de estos grupos de financiar servicios universales que ya no usan.
La segunda fuente de fractura y tensión en el pacto social es la trampa educativa y de desempleo. Los mercados laborales, por una parte, y los sistemas educativos, por otra, pueden ser transmisores y reproductores de desigualdad, inequidad y discriminación y con ello ser corrosivos para la cohesión social, o bien pueden funcionar como grandes motores de movilidad social, incremento de ingresos, y elevación de estándares de vida y con esto contribuir a la cohesión social. ¿Cómo están funcionando los mercados laborales y el sistema educativo hoy día en Costa Rica?
La situación del empleo difícilmente podría ser peor: la tasa de desempleo está en 17%, el doble para mujeres que para hombres; el desempleo juvenil en 43% (el más alto de América Latina); 25% de los jóvenes ni estudian ni trabajan (NINIs) son 204.000 NINIs. Esto es 10 pp más que antes de la pandemia.
La tasa de subempleo está en 15,4%. La informalidad se estima en 46%. Y tenemos una economía con un dinamismo bifurcado en el mercado de trabajo: en los sectores dinámicos de alto crecimiento y alto valor agregado hay oferta insuficiente de habilidades. Esto pone presión al alza salarial de los trabajadores calificados y amenaza con frenar la competitividad y el crecimiento de estos sectores.
Los sectores de más bajo valor agregado, que demandan trabajadores con más bajas calificaciones (construcción, servicio doméstico, agricultura) crecen mucho más lento y aún no se recuperan del shock pandémico. Esta situación (exceso de demanda de trabajadores calificados, y exceso de oferta de trabajadores no calificados) es uno de los factores que explica la creciente desigualdad de ingresos, la alta incidencia de informalidad y la reducción en la tradicional movilidad social del patrón de desarrollo del país.
En educación, la situación antes de la pandemia era muy mala, se estimaba que 50% de la fuerza laboral del país no había terminado la secundaria, post-pandemia la situación es trágica. Tenemos una emergencia educativa entre manos. Para hablar solo de la educación secundaria, esta se caracteriza por grandes deficiencias de calidad, alta deserción y bajas tasas de finalización, hay 53.000 estudiantes fuera del sistema, no existen evaluaciones estandarizadas del aprendizaje.
Hay además, serios problemas en la estructura y gestión del Ministerio de Educación Pública. La pandemia mandó a 1.2 millones de estudiantes a sus casas en 2020 y en 2021 muchos no han regresado, y tampoco están recibiendo educación virtual por acceso muy deficiente y desigual a la conectividad. En 2021 cerca de 10.000 alumnos fueron pasados por sus padres de la educación pública a la privada y hay largas filas de espera en el sistema privado. Esto es un golpe a la economía familiar de los hogares de clase media.
Pero peor aún, refleja un desencanto de muchos padres de familia con la pérdida de aprendizajes y el atraso educativo de sus hijos en el sistema público. De nuevo, una importante fractura en el pacto social costarricense, tal vez la madre de todas las fracturas, porque es un fuerte golpe al principal mecanismo de movilidad social ascendente tradicional en el modelo de desarrollo del país.
Tercero, la trampa del bajo crecimiento económico y de la productividad. La tasa de crecimiento del país se había desacelerado aún antes de la pandemia a niveles mediocres de entre 2% y 3%. Esas son tasas insuficientes para la creación de empleo, la reducción de la informalidad y el financiamiento del Estado de Bienestar. Hay una gran heterogeneidad entre regiones en el desarrollo productivo, particularmente una hiperconcentración en la Gran Area Metropolitana, y escasez de fuertes motores de crecimiento y polos de desarrollo en las zonas rurales y costeras.
Esta es una fuente muy importante de fractura que hay que enfrentar no solo por razones económicas sino sociales y de equidad. Las discusiones sobre cómo reducir la desigualdad normalmente se enfocan en las políticas sociales para la inclusión social, y las reformas al Estado de Bienestar, y el sistema tributario, todo esto es importante, pero raramente se refieren a los temas de productividad, transformación productiva y la creación de riqueza. Esto es sorprendente y equivocado, porque gran parte de la desigualdad está arraigada y tiene sus causas profundas en grandes desigualdades en la participación de la creación de riqueza y en las diferencias de productividad entre sectores, tamaños de empresa y territorios.
La cuarta fuente de fracturas y tensión en el pacto social costarricense es la trampa de la insostenibilidad fiscal en que se encuentra, de nuevo, el país. Otra vez estamos, como a fines de la década de los 70s, con un fuerte desbalance entre lo que ha crecido el sector público, tanto en tamaño como en los disparadores del gasto que se han establecido de manera fragmentada y descoordinada en diferentes instituciones autónomas y partes del Estado y que la muy necesaria regla fiscal, así como el Proyecto de Ley de Empleo Público, tratan de disciplinar y de traer bajo cierto grado de control.
Si en los 30 años entre 1950 y 1970 se establecieron 121 nuevas instituciones para un total de 237, en los 39 años entre 1980 y 2019 se establecieron otras 163, para un total de 400, según la Base de Datos de Entidades Públicas en Centroamérica del Programa Estado de la Nación. El país está frente a la imperativa necesidad de repensar y renegociar su pacto fiscal y hacer reforma profunda del Estado, no con el objetivo, como temen algunos, de destruir el Estado Social de Derecho, sino para poder sostenerlo y adaptarlo a las necesidades de la nueva etapa del desarrollo nacional, para darle mayor eficiencia y calidad a los servicios públicos y para recuperar la confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas y en la democracia.
La quinta fuente de fracturas y tensiones en el pacto social costarricense es una trampa de capacidades institucionales deterioradas. La administración del sector público no se ha modernizado paralelamente con la economía, el estado costarricense ha creado una maraña regulatoria que es altamente costosa y agobia a diversos sectores, no se ha avanzado casi nada en materia de gobierno digital, y hay grandes ineficiencias en la prestación de servicios públicos.
Uno podría agregar a estas cinco trampas una sexta: la de la ingobernabilidad, o gobernabilidad altamente compleja que caracteriza al país. Pero ni el espacio ni la experticia de este articulista aconsejan traspasar más allá de las 5 trampas mencionadas. Se trata de cinco temas medulares. Costa Rica no va a poder seguir profundizando su relativamente exitoso modelo de desarrollo sin entrarle muy seriamente y muy eficazmente a las políticas y medidas necesarias para salir de estas cinco trampas del desarrollo en la que nos encontramos.