Una pregunta que con frecuencia escuchamos los abogados es: ¿todavía estamos a tiempo para demandar al Estado o algunas de sus instituciones con el propósito de anular un acto administrativo? La respuesta depende de varios factores, uno de ellos es determinar si el plazo de caducidad para interponer la acción no ha caducado todavía, por cuanto el artículo 39.1 del Código Procesal Contencioso-Administrativo (CPCA) dispone que, tratándose de peticiones anulatorias de un acto administrativo, el plazo máximo para activar el proceso es de un año a partir del día siguiente a su comunicación.
Sin embargo, la respuesta a veces se ha dificultado por las diferentes interpretaciones jurisprudenciales en relación con el acto mismo a partir del cual empieza a contarse ese plazo de caducidad, el que además, por ser tal, no es susceptible de interrupción alguna, como sí lo es el plazo de prescripción.
Por un lado, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, actuando como Tribunal de Casación Contencioso-Administrativo según el transitorio I del CPCA, adoptó en un inicio la tesis de que la caducidad corría a partir del día siguiente al de la comunicación del acto que se combatía, independientemente de si contra ese acto se hubieren planteado recursos en sede administrativa (véanse resoluciones No. 73-2015, 122-2015 y 157-2018). Es decir, el plazo empezaría a correr a partir de la comunicación del acto final, bajo el argumento de que se trataba de un acto formal de la Administración que producía efectos inmediatos.
Por el contrario, como juzgador de primera instancia, el Tribunal Contencioso-Administrativo sostenía, mediante muy bien fundamentadas resoluciones, que cuando el administrado hubiere optado por interponer los recursos administrativos ordinarios (revocatoria y apelación) contra ese acto final, el término fatal habría de computarse desde el día posterior a la notificación del acto definitivo, esto es, del acto que resuelve la impugnación y no es susceptible de ulterior recurso, toda vez que es hasta ese momento que el administrado tiene certeza de cuál es la decisión de la Administración (véanse resoluciones No. 63-2017-V y 001-2019-VI). De esta manera, este tribunal se apartaba del criterio contenido en las sentencias del Tribunal de Casación, en aplicación de los principios de independencia judicial, jerarquía normativa, legalidad, tutela judicial efectiva, y de justicia.
La discusión no es menor, porque de ella depende que se garantice efectivamente la legalidad en la función administrativa, según mandato del artículo 49 constititucional, o se le cierren las puertas de la justicia a muchos administrados que con frecuencia ven vulnerados sus derechos e intereses legítimos. Peor aún, se permite que la Administración se beneficie con la caducidad aún cuando estemos ante su propia omisión o desidia o, incluso, cuando de mala fe engaña o induce a error a un incauto administrado, haciéndole creer que cumplirá con su obligación legal de responder, a la espera sólo de que inadvertidamente le venza un plazo bastante corto y que la eventual demanda devenga así inadmisible.
Dichosamente, en resoluciones recientes, aquél mismo Tribunal de Casación repensó su criterio anterior y concluyó, bajo una mejor ponderación del tema, que el plazo en efecto deberá computarse “a partir del día siguiente hábil de la comunicación del acto final cuando se acuda de manera directa ante la jurisdicción contencioso-administrativa” (es decir, cuando opte por no recurrir) o “del definitivo en aquellos casos en los cuales el administrado opte por el agotamiento facultativo de la vía administrativa” (es decir, cuando decida interponer los recursos ordinarios) (véanse las resoluciones No. 086-2019, 169-2019, 194-2019).
Esta interpretación es conforme con la letra y el espíritu de los artículos 31.7 y 33 del CPCA; el primero, al prever que si el “recurso (administrativo) es resuelto expresamente, el plazo para formular la demanda se contará desde el día siguiente de la notificación respectiva”; el segundo, al señalar que “cuando se opte por el agotamiento de la vía administrativa, la demanda se dirigirá, indistintamente, contra el acto que sea objeto de los recursos ordinarios (acto final), contra el que resuelva estos recursos expresamente o por silencio administrativo (acto definitivo) o contra ambos a la vez”.
Pero más importante aún, esta es la interpretación correcta y justa. La otra significaba alcahuetear los atropellos y arbitrariedades de una Administración muchas veces dispuesta a utilizar cuanto truco esté disponible para quedar impune.