La reciente intervención de los reguladores en Estados Unidos y Europa para salvar a algunos bancos reaviva la discusión sobre cuál debería ser el rol de la regulación y los reguladores en estos casos. Recordemos: el negocio bancario involucra un riesgo de liquidez inevitable pues su esencia es recibir depósitos de corto plazo y transformarlos en activos de más largo plazo (créditos e inversiones). Prácticamente ningún banco está en capacidad de atender retiros masivos y simultáneos de sus depositantes. Además, el negocio se basa en la confianza y está muy interconectado, por lo que los problemas de un banco pueden trasladarse rápidamente a otros y al resto de la economía (riesgo sistémico).
Seguro de depósitos
En Estados Unidos las cuentas por depositante y por entidad financiera están aseguradas hasta $250.000 por la Federal Deposit Insurance Corporation. El objetivo de este tipo de seguro es dar tranquilidad a los depositantes; que no se sientan forzados a correr y retirar fondos ante problemas de inestabilidad o noticias preocupantes sobre su banco (corridas de depósitos).
Ahora bien, cuando los depósitos en un banco están muy concentrados y una alta proporción sobrepasa el monto asegurado, el seguro puede no cumplir su función. Ese fue uno de los detonantes de la crisis del Silicon Valley Bank de California. Para contener el riesgo sistémico, los reguladores tomaron la inusitada decisión de exceder el tope y cubrir todos los depósitos sin límite de suma, medida que no ha estado libre de polémica.
En Costa Rica el sistema financiero es atípico en comparación con la mayoría de los países por la alta presencia de banca pública (más del 50% de los activos del sistema). Los bancos estatales (los dos existentes en la actualidad) cuentan con garantía ilimitada del Estado (Ley 1644, art. 4). Las asociaciones mutualistas de ahorro y préstamo tienen garantía estatal por medio del Banco Hipotecario de la Vivienda (Banhvi) (Ley 7052, art. 122). Aparte de esos casos, no existía por ley un régimen de garantía o seguro de depósitos para bancos e intermediarios financieros, hasta recientemente.
Como parte de la agenda de ingreso del país a la OCDE se creó el Fondo de Garantía de Depósitos (Ley 9816), administrado por el Banco Central y financiado con contribuciones obligatorias de las entidades participantes. Contribuyen los intermediarios financieros supervisados por la Superintendencia General de Entidades Financieras (Sugef), incluyendo bancos estatales, el Banco Popular y de Desarrollo Comunal (que tiene la naturaleza de un ente público no estatal), bancos privados, sucursales de bancos extranjeros, empresas financieras no bancarias, cooperativas de ahorro y crédito, la Caja de Ande y ciertas asociaciones solidaristas. El Banhvi y las mutuales quedaron excluidos pues cuentan con un fondo de garantía aparte, al igual que cooperativas que lleguen a constituir fondos de garantía equivalentes supervisados por la Sugef.
El Fondo de Garantía de Depósitos asegura hasta ¢6 millones (ajustable periódicamente por inflación) por depositante y por entidad financiera, lo que se ha estimado puede cubrir hasta el 95% de los depositantes en el sistema. En el caso de los bancos estatales se mantiene la garantía ilimitada del Estado, tema que la OCDE ha recomendado revisar por ser una de las asimetrías regulatorias que socavan el principio de neutralidad competitiva en el sector financiero.
Riesgo moral
La existencia de una garantía o seguro puede inducir a los bancos a incursionar en operaciones más riesgosas (riesgo moral). Además, el costo de los rescates puede ser alto para las finanzas públicas. Por eso a menudo se argumenta que el Estado no debería intervenir: si entran en crisis déjenlos quebrar, se dice. Sin embargo, la experiencia en el mundo muestra que los reguladores sí intervienen, sobre todo cuando ven un posible riesgo sistémico.
Típicamente esto ocurriría cuando colapsa alguno de los bancos más grandes (los llamados bancos demasiado grandes para quebrar o too big to fail). Ahora bien, debido a la coyuntura económica u otras circunstancias la quiebra de bancos no tan grandes puede generar un riesgo sistémico, como lo sugieren los hechos recientes en Estados Unidos.
Los rescates bancarios son siempre polémicos. En su defensa se argumenta que los efectos de una crisis sistémica serían mucho peores; que se rescata a los depositantes, no a los accionistas; que el costo se recupera al menos en parte con la venta de los activos del banco fallido y que rescate no implica condonar responsabilidades de los administradores en casos de negligencia o fraude.
Instrumentos en Costa Rica
En Costa Rica la ley prevé algunos instrumentos que el Banco Central puede usar para auxiliar a entidades financieras en problemas; por ejemplo, el redescuento y los préstamos de emergencia (Ley 7558, art. 52). Sin embargo, casi nunca han sido usados por la rigidez de los requisitos legales. En el pasado varios bancos y financieras han entrado en liquidación y no ha habido rescates, salvo el caso de bancos estatales en que el Estado asumió los pasivos en virtud de la garantía legal.
La Ley 9816 sobre seguro de depósitos incluye también procedimientos más modernos y flexibles para la resolución de intermediaros financieros en problemas (públicos y privados). Se prevén opciones como la venta del negocio, la transmisión de los activos y pasivos a otra entidad financiera o vehículo de propósito especial, la capitalización de pasivos y otras. Esto debería llevar a soluciones más eficientes en casos futuros.
Aunque no se pueden descartar eventuales crisis, lo mejor para no tener que llegar a discutir sobre rescates bancarios es prevenir y prepararse. En Estados Unidos algunos atribuyen los problemas actuales a reformas del 2018 que debilitaron la Ley Dodd-Frank, aprobada luego de la crisis financiera del 2008. En nuestro país, medidas como la creación por ley del seguro de depósitos, las reformas recientes para fortalecer la supervisión consolidada (Ley 9768; acuerdo Conassif 16-22) y las nuevas reglas para entidades financieras de importancia sistémica (acuerdo Conassif 17-23) deberían contribuir a un marco más sólido en esta materia.
Uno de los retos es lograr un balance, sin caer en la sobrerregulación tan común en nuestro medio. Los riesgos pueden administrarse, nunca eliminarse del todo, y excesos regulatorios pueden tener un gran impacto sobre la eficiencia del sistema y el acceso al crédito.
El autor es abogado, socio de la firma BTA Legal
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