El ministro de Hacienda Rodrigo Chaves puso sobre la mesa la posibilidad de utilizar los montos de superávit de las instituciones públicas para pagar deuda pública.
La medida resume la situación latente. Hacienda está urgido de recursos para cancelar deudas y mira a su alrededor buscando nuevos recursos. Pero al igual que los eurobonos, usar los superávits —el resultado en caso de que los ingresos superan a los gastos— es una acción poco común. Es algo complejo, tampoco se reduce a que Hacienda pida “de vuelta” los recursos sobrantes para poder invertirlos en pagar deuda.
Aunque el Estado es el dueño de todas las instituciones que lo componen no es omnipotente sobre ellas. El sector público es un más bien un ente heterogéneo y dentro de esta diversidad se mueven también los superávits.
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Para empezar, no todas las instituciones acumulan recursos. Algunas tienen ganancias de sus operaciones, por lo que en la práctica está bien que “guarden” dinero. Otras subejecutan, es decir, que proyectan gastos más grandes de los que tienen por año y les sobra el capital. Finalmente, hay unas que ni siquiera tienen dinero, sino más bien “vales” o autorizaciones presupuestarias con vencimientos de 365 días.
Ese panorama reduce considerablemente el escenario de Hacienda. ¿Cuánto dinero —realmente— tiene a disposición y de dónde lo puede tomar?
¿Tres escenarios, tres superávits?
Una manera de dividir a las instituciones públicas puede ser respecto al tipo de superávit que tiene y cómo lo manejan.
En un primer escenario aparecen las entidades gubernamentales cobijadas por el presupuesto nacional: Estas instituciones son, en resumen, los tres poderes de la República más el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), donde se destacan todos los ministerios y son todas las instituciones que aparecen en la ley de presupuesto nacional que el Gobierno presenta año a año.
En estas el superávit se da a nivel presupuestario, pero es prácticamente invisible.
En la práctica para el Gobierno Central cuando llega diciembre, si algo de lo presupuestado no se gastó, no se traslada al siguiente presupuesto. “Lo que no se gasta, muere, la autorización de gasto desaparece. La ley de presupuesto muere cada 31 de diciembre y empieza de nuevo”, explicó el exviceministro de Ingresos y economista, Fernando Rodríguez.
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El concepto de superávit presupuestario corresponde a la diferencia entre lo que la Asamblea Legislativa le aprueba a cada institución en el presupuesto nacional y lo que finalmente gasta. Por ejemplo, si a un ministerio se le aprueban ¢100 millones, pero gasta ¢90 millones, se genera un superávit presupuestario de ¢10 millones, pero no significa que ese monto se queda en la institución, porque no hay dinero de por medio. Así lo explica José Francisco Pacheco, exviceministro de egresos.
Esas subejecuciones significan en la práctica, que la institución necesitó menos dinero de que había previsto, entonces, Hacienda no tuvo que girarlo.
Para Rodríguez, la subejecución no es igual al superávit, porque el dinero no es tangible y al no existir dinero que se acumule, el Gobierno no puede volver su vista hacia estas instituciones para retomar nuevos recursos.
En un segundo escenario entran los organismos desconcentrados: son aquellos que reciben transferencias del Gobierno Central a través de los ministerios y que tienen cierta autonomía, por ejemplo, en decisiones de recursos humanos, de compras públicas, organización interna, entre otros.
En esta categoría entran, por ejemplo, los consejos de transporte (Conavi, Cosevi) y más de una decena de órganos desconcentrados del Ministerio de Cultura y Juventud (MCJ). El superávit se maneja de manera similar que, en el primer grupo, porque el dinero transferido tampoco existe. Nuevamente, son más bien autorizaciones que en este caso, el Gobierno Central gira a sus entes descentralizados, la diferencia central es que estas sí se acumulan.
Cuando el Gobierno les transfiere recursos a estas instituciones, no es que les hace un depósito en sus cajas, sino que les da un permiso de gasto, de acuerdo con Pacheco.
Por ejemplo, si el Gobierno da ¢100 millones al Consejo Nacional de Vialidad (Conavi), ese devengado entra a formar parte del gasto público. Si Conavi solo gastó ¢90 millones, entonces, en la práctica se convierte en un pasivo para el Estado, porque el Gobierno adquiere el compromiso de girar los ¢10 millones faltantes cuando sea que la institución los vaya a ejecutar.
Sin embargo, estos gastos no están a la libre. Las instituciones deben comunicar a la Contraloría General de la República (CGR), en qué se va a gastar ese adicional, porque no puede haber recursos de presupuesto que no estén comprometidos, de acuerdo con Rodríguez.
Este superávit, conocido como de caja única, lo que significa es el acumulado de “vales”, o permisos de gasto, que se traducen en pasivos del Gobierno con ellas. Pero esos “vales” tampoco se acumulan por siempre y esos pasivos sí pueden ser utilizados para pagar deuda.
Tras la aprobación de la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos (9371), tras dos años de no usar el superávit específico de la institución, esa cuenta se borra. Es decir, el Gobierno ya no tiene la obligación de pagarla más adelante.
Finalmente, en un tercer escenario aparecen las instituciones descentralizadas y empresas públicas: Estas son instituciones que generan gastos, pero también ingresos propios. En la práctica sí son capaces de generar superávit desde el punto de vista financiero.
Estas instituciones, como los bancos estatales, el Instituto Nacional de Seguros (INS), el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) o Correos de Costa Rica, por ejemplo, pueden generar excedentes, superávit o utilidades, al fin y al cabo, más ingresos que gastos. En consecuencia, es hacia este grupo hacia donde observa Hacienda.
Uso limitado
El uso de los superávits por parte de Hacienda no es nuevo, pero lo que propone Chaves tiene limitaciones legales, al menos hasta que la Asamblea Legislativa apruebe los dos proyectos planteados por el gobierno que darían la facultad de usar esos recursos.
Otro uso común es la atención del flujo de caja. “Se trata de usarlos mientras las instituciones no los estén ocupando”, según explica el exministro de Hacienda, Fernando Herrero. “Eso se logra colocando los recursos en la caja única, que los devuelve cuando las entidades los requieren. En ese caso no hay problema para ninguna de las partes y se usa todo el tiempo”, detalló.
“El Estado no lo puede pedir de vuelta a menos de que haga una ley para esto”, explicó Rodríguez.
Los “peros” radican en que la mayoría de estas instituciones tienen legislaciones propias que pueden permitir o prohibir ese tipo de movimientos. Es decir, aunque el Estado sea el dueño de esos recursos, no los puede usar a su antojo y es necesaria una ley que lo apruebe.
Incluso si Hacienda obtiene el visto bueno legislativo aún queda el peligro de que se termine convirtiendo en un daño financiero a la institución que impacte las perspectivas futuras de hacer inversión pública con esos recursos.
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“Debe hacerse con mucho cuidado para evitar desfinanciar programas importantes de las instituciones. Los superávits no necesariamente son recursos que “sobran”; pueden requerirse para inversión o incluso para gasto corriente del período siguiente”, detalló Herrero.
Las diferencias del uso radican en el tipo de recurso. Mientras el superávit libre es el que se puede asignar a gastos corrientes o de inversión, con algunas restricciones sobre los que podrían considerarse superfluos, el superávit específico es el que tiene una asignación conforme a alguna ley particular. Por ejemplo, para proyectos de inversión o para fondos como el Fondo Nacional de Telecomunicaciones (Fonatel), de acuerdo con Herrero.
Hacienda pretende recoger de Fonatel ¢40.000 millones, en el artículo que proponen agregar a la Ley 9371 mediante el proyecto presentado el pasado 10 de febrero.
Actualmente, la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (9635) tiene disposiciones sobre el superávit, pero les asigna un fin primario de atender las deudas de las entidades que las generen —es el caso de aquellas que no reciban transferencias del presupuesto nacional—. Y las que reciben fondos del Presupuesto Nacional, se podrían destinar al pago de deuda si está vigente la regla fiscal, de acuerdo con German Morales, socio director de impuestos de Grant Thornton.