El impacto de la reforma fiscal aprobada en 2018 –a través de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (9.635)– se opacó con la recesión económica de 2020 ocasionada por la pandemia del SARS-CoV-2. Sin embargo, la reapertura de 2021 por fin permitió evidenciar su impacto, a través de un récord recaudatorio de ¢5,6 billones en un solo año.
Las cifras de recaudación de 2021 fueron un 24% mayores que en 2020, si se traen las de ese año a valor presente. También fueron hasta un 15% mayores (unos ¢730.000 millones más) que las de 2018, el último año sin la aplicación de la reforma tributaria.
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Las cifras son positivas para el ministro de Hacienda, Elian Villegas, quien considera que todavía hay margen para que crezcan.
Los ingresos tributarios siguen en franco aumento durante los primeros meses de 2022 (un 20% en enero y 22,5% en febrero) y todavía existe margen para esperar mejores rendimientos de algunas cargas.
La mejoría en la recaudación incluso hizo que el Gobierno redujera sus expectativas de nuevos impuestos como parte del programa de ajuste fiscal que convino con el Fondo Monetario Internacional (FMI). No obstante, todavía defiende la pertinencia de realizar algunas reformas adicionales como renta global o la eliminación de la exoneración al salario escolar, para dar mayores niveles de “justicia tributaria” al sistema.
La reforma
El plan fiscal se aprobó definitivamente en diciembre de 2018, después de un tenso trámite legislativo y dos intentos fracasados de realizar una cambios tributarios durante los gobiernos de Abel Pacheco y Laura Chinchilla.
El principal cambio que llegó de la mano de la reforma de 2018 fue la instauración del impuesto al valor agregado (IVA), en lugar del viejo impuesto general de ventas, a partir de mediados de 2019.
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Con esta modificación, el gravamen del 13% se empezó a aplicar ya no solo sobre la venta de bienes sino también de muchos servicios, como los profesionales.
Tasar a ese sector, según decía por entonces la exministra de Hacienda Rocío Aguilar, era fundamental para llegar a un sector de la economía cada vez más dinámico e importante dentro de la actividad económica.
Esa inclusión se tradujo desde entonces en números considerables. Traídos a valor presente, Costa Rica recaudaba¢1,6 billones por el impuesto de ventas en 2018; mientras que en 2021 recaudó ¢2 billones.
Los ingresos por el IVA de 2021 fueron un 30% mayores que los de 2018 (cuando aún era el impuesto de ventas), un 20% más altos que los de 2019 (cuando el IVA se aplicó parcialmente, solo durante la segunda mitad del año) y un 21% más altos que los de 2020 (el año de la recesión por la pandemia), realizando todas las comparaciones con colones constantes de diciembre de 2021.
La reforma tributaria también realizó enmiendas al impuesto sobre la renta. Los distintos pilares de ese gravamen pasaron de recaudar ¢1,8 billones en 2018 (traídos a valor presente) a ¢2,1 billones en 2021.
Entre las reformas en ese tributo, se instaló una tasa del 15% a las ganancias y las rentas de capital, incluidas las rentas de inversión y por alquileres. También se impusieron nuevos tramos para los ingresos laborales superiores a los ¢2,1 millones (¢2,2 millones ahora, por los ajustes inflacionarios).
Todo esto hizo que el impuesto sobre la renta hoy ingrese un 15% más de recursos que en 2018, un 7% más que en 2019 y un 21% más que en 2020.
Si se comparan las cifras traídas a valor presente de la recaudación anual de 2018 (último año sin la reforma) con los de 2021 (con la reapertura económica en medio de la pandemia) el crecimiento en la recaudación es de más de ¢730.000 millones.
Por el lado del gasto público, la reforma también instauró la regla fiscal e incluyó una serie de restricciones en materia salarial para el sector público. Estos instrumentos permitieron contener el gasto en los últimos meses y su combinación con los nuevos ingresos llevaron el déficit financiero primario (ingresos menos gastos, sin contar el pago de intereses de la deuda pública) a menos de un 0,3% del PIB en 2021 después de años de crecimiento abrupto.
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Rendimiento aumentará
A pesar de los incrementos antes mencionados, el rendimiento de la reforma fiscal todavía no es el definitivo y puede crecer más.
Por un lado, Hacienda espera que la economía se recupere todavía más de la pandemia; y, por otro, que algunos gravámenes se optimicen con el tiempo. Hay algunos impuestos en los que se puede afinar aún más la gestión cobratoria, y otros que siguen con tasas en crecimiento.
La ritmo de la actividad económica ya se recuperó pero el volumen de la producción sigue por debajo de los niveles que se esperaban para este momento en 2019.
No obstante, el Banco Central es optimista y estimó en su última actualización del Informe de Política Monetaria que la brecha se cerraría en el próximo bienio, “puesto que el crecimiento (de la producción) se mantendría por encima de la tendencia de largo plazo”.
Sobre impuestos que todavía no alcanzan su máximo potencial, se debe recordar que algunas tarifas crecerán de manera gradual en los próximos años.
Por ejemplo, todos los servicios de ingeniería, arquitectura, topografía y construcción de obra civil hoy tienen una tarifa reducida del 4% y alcanzarán el 13% regular hasta septiembre de 2023. Los servicios turísticos lo harán en julio de 2023.
Algunas rentas de capital también están en etapa de aumentos graduales (de 1 punto porcentual por año). Por ejemplo, las tasas sobre las rentas de capital por rendimientos de títulos valores emitidos por el Banco Popular deberán llegar todavía al 15%; y las rentas por excedentes o utilidades pagados en cooperativas, solidaristas y similares a un 10%.
También está el caso del IVA a los servicios digitales transfronterizos, un rubro que Hacienda dice tener en constante optimización.
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Aunado a todo ello, el Ministerio de Hacienda trabaja para implementar la remodelación de sus sistemas a través del proyecto conocido como “Hacienda Digital”. Con esa medida, el Gobierno dijo en 2020 que podría captar un 0,25% del PIB adicional por año (unos ¢100.000 millones actualmente), a través de mejores herramientas para controlar la evasión y para facilitar el cumplimiento del contribuyente.
Más allá del plan fiscal, el país también implementó de manera conjunta en años recientes la factura electrónica.
Hacienda considera que ese mecanismo también ha tenido un efecto importante en la recaudación, pues ha reducido portillos para evadir impuestos. La necesidad de los comprobantes electrónicos para quien paga por los bienes y servicios hace que el vendedor tenga que cobrar el IVA y declarar renta sí o sí.
Reformas pendientes
La mejora en la recaudación permitió al Ministerio de Hacienda disminuir sus pretensiones de nuevos ingresos, como parte de su programa de ajuste fiscal ligado a financiamiento con el FMI.
El ministro Villegas aseguró que inicialmente se pretendía obtener un 1,17% del PIB en nuevos ingresos, a través de diferentes reformas; pero ahora solo se buscaría un 0,70% para afianzar los resultados fiscales a largo plazo.
Sin embargo, desde su punto de vista, algunas de las medidas deberían verse como reformas para hacer “más justo” al modelo recaudatorio costarricense “más allá de solo como nuevos ingresos”.
“Las condiciones fiscales son bastante favorables, pero el tema de ingresos hay que verlo en función de mediano y de largo plazo”, apuntó Villegas. “Renta global, por ejemplo, es una reforma importante porque permitiría atender al contribuyente en su integralidad y ya no solo por separado, en sus distintas facetas; y el proyecto que busca eliminar exoneraciones también daría una mayor justicia, al eliminar la exoneración sobre el salario escolar”, subrayó.