En Latinoamérica, desde hace cerca de 15 años y debido a la limitante de recursos de los estados, se han desarrollado mecanismos de alianzas entre los gobiernos y los inversionistas privados, con el fin de unir esfuerzos para realizar inversiones en infraestructura de servicios primarios a través de la administración delegada, en la que el Estado delega en un privado, la construcción, desarrollo, operación y mantenimiento de ciertos servicios.
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) define un acuerdo público-privado (APP) como “un acuerdo entre el gobierno y uno o más socios privados bajo el cual, los socios privados proveen un servicio de manera tal que los objetivos de provisión de servicios del gobierno se encuentren alineados con los objetivos de obtención de utilidad del sector privado y donde la efectividad depende de una adecuada transferencia de riesgos”.
Es un instrumento para que los usuarios reciban “hoy” un servicio desarrollado y bien administrado, financiado no con impuestos o deuda estatal, sino con financiamiento externo privado, a la vez que los recursos limitados de los Estados son dirigidos a sectores fundamentales como la educación y la salud.
El principal beneficio de las APP es aumentar la disponibilidad de recursos mediante inversión extranjera y financiamiento privado, generando empleo y transferencia de conocimientos, compartiendo riesgos y rendimientos entre las partes.
Si bien las APP tienen beneficios muy atractivos, lo cierto es que no son fáciles de estructurar debido a sus características: a) inversiones por montos muy elevados con periodos de delegación de al menos 15 años, con participación de banca internacional; b) cambios de ideales políticos durante la delegación y varios cambios en los ciclos económicos; c) el riesgo debe ser adecuadamente distribuido y controlado, y se tienen altos costos de desarrollo.
Es por esto que, si bien las APP están disponibles para cualquier país, no en todos son aplicables de forma exitosa ni recomendadas. Sin embargo, en Costa Rica, por la seguridad jurídica y hasta económica, es la herramienta ideal, siempre y cuando estas estén bien estructuradas. Pero la experiencia o falta de ella, nos dice que esa ha sido nuestra gran deficiencia en la implementación.
Errores comunes
Analizando la historia de las administraciones delegadas, tanto en Costa Rica como en el resto de la región, podemos identificar errores u omisiones similares que han llevado a estos proyectos a renegociaciones extremadamente onerosas, tanto en tiempo como en dinero, y de las cuales debemos aprender para lograr una mejor estructuración y una optimización del esfuerzo.
Entre estos errores mencionamos: altos costos de desarrollo y monitoreo no estimados en las proyecciones; extensos plazos de negociación del contrato; malos desarrollos de modelos financieros que llevan a pérdida de credibilidad por parte de los bancos y/o largos periodos de negociación de deuda o su negación; falta de equilibrio en los riesgos y beneficios del proyecto con malas estructuraciones tarifarias o de ingresos y desconocimiento de los acuerdos de financiamiento.
Para financiar una APP, se debe hacer a través de Project Finance, una técnica de la ingeniería financiera moderna, debido a que se obtienen fondos garantizados solo por medio de la generación futura de flujos de efectivo del proyecto.
En este instrumento se deben desarrollar contratos entre los diversos participantes para la asignación eficiente de los riesgos, lo cual hace que la figura de APP nunca sea “mala”; lo que existen son malas estructuraciones.
Un elemento fundamental para el Project Finance son los modelos financieros, que es la herramienta para realizar negociaciones. Son hojas de cálculo de Excel desarrolladas de forma “artesanal”, con técnicas específicas y conocimientos de Project Finance.
Es por esto que no se puede asignar esta tarea a cualquier asesor y/o a empresas llamadas “grandes” que carecen de experiencia específica, práctica y real en estos temas.
En America Latina, las APP son cada vez más la herramienta preferida en la generación de recursos para proyectos a gran escala, lo que permite el desarrollo exitoso de autopistas, aeropuertos, refinerías, centrales eléctricas, hospitales, minas y ferrocarriles, entre otros.
Sin embargo, se debe considerar que la tendencia a las APP y Project Finance es relativamente nueva en Latinoamérica y la capacitación, preparación y experiencia es muy limitada, lo que significa un reto importante para las partes en la estructuración y administración de estas delegaciones.
Sin duda, en Costa Rica, tenemos casos complejos que se han vuelto exitosos, como el aeropuerto Juan Santamaría, pero también tenemos aún retos que enfrentar como la ruta 27, que fue mal estructurada; el caso de la Planta Balsa, que demostró que no siempre es adecuado que el Estado administre; un ferrocarril que cada vez más demuestra la necesidad de una delegación, y finalmente una idea de fideicomisos de administración que simplemente aumentan el riesgo de ejecución por temor a defender el concepto de una APP con una adecuada “estructuración”.
Solo queda recomendar a las autoridades que realmente tomen en consideración la historia, la experiencia y puedan optimizar el uso de esta increíble herramienta de desarrollo.