Una trinidad imposible



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En su Reporte Global de Competitividad 2014-2015, el Foro Económico Mundial señala el evidente rezago que arrastra Costa Rica en la calidad de sus carreteras (119 de 144), ferrocarriles (91 de 104) y puertos (115 de 144).

Al mismo tiempo, cifras de la Cepal, publicadas en el documento Base de datos de inversiones en infraestructura económica en América Latina y el Caribe 1980-2013 , muestran como en el periodo 2002-2012 los recursos anuales destinados a obras en el sector transportes alcanzaron apenas un promedio del 1,1% del PIB (0,83% del PIB excluyendo concesiones), monto que se queda corto ante el 2,45% del PIB que el Plan Nacional de Transportes estima necesario invertir hacia el 2018.

Bajo este contexto, y ante el rechazo ideológico hacia figuras de alianza público-privada (APP), los costarricenses nos hemos embarcado en una búsqueda sin sentido de esquemas que cumplan con una Trinidad Imposible: i) Sin impacto sobre las finanzas públicas, ii) Con tarifas reducidas o inexistentes sobre los usuarios y iii) Con amplia participación de los fondos de pensión.

Analicemos cada uno de estos elementos.

Sin impacto sobre las finanzas públicas . En el modelo tradicional en manos del Estado el impacto fiscal viene por dos vías: i) costos directos (diseño, financiamiento, construcción, operación, mantenimiento, etc.) y ii) contingencias producto de los riesgos del proyecto (atrasos, sobre-costos, mayores costos, elevado costo de reconstrucción por falta de un adecuado mantenimiento, etc.).

Por otra parte, aún bajo el modelo APP, es posible que exista un impacto concreto o potencial sobre las finanzas públicas, específicamente en tres casos: i) cuando el pago no lo realiza el usuario sino el Estado (ej. Peaje Sombra), ii) cuando el pago lo realiza el usuario pero el Estado aporta un subsidio para reducir la tarifa, o iii) cuando el pago lo realiza el usuario pero el Estado brinda una garantía al concesionario con el fin de que el proyecto sea bancable (ej. Garantía de Ingreso Mínimo).

Ahora bien, existen proyectos con características tales que permiten una APP con un impacto prácticamente nulo sobre el fisco; es decir los accionistas de la concesionaria asumen el 100% de los costos y los riesgos. La pregunta sería, si buscamos esquemas donde el Estado asuma el rol típico de un concesionario (ya que no creemos en la figura de la concesión), ¿quién asume los riesgos del proyecto y su potencial costo económico y financiero? No serán los acreedores, no serán las aseguradoras, sin duda alguna será la Hacienda Pública.

Con tarifas reducidas o inexistentes. Continuando con el mismo ejemplo, si tenemos una APP que puede auto-gestionarse sin impacto sobre el fisco, algunos se preguntarán ¿qué podemos hacer para reducir la tarifa que se le cobra al usuario? La respuesta evidente sería un subsidio, aporte de capital y/o garantía Estatal o bien adición de nuevas zonas de explotación que permitan al concesionario lograr la rentabilidad esperada con una tarifa menor.

No obstante, en Costa Rica la “solución” parece ser el evitar la participación de un concesionario, aduciendo que mientras la empresa privada obtiene un rendimiento del 15%-18%, el Estado podría endeudarse a un costo menor. Un argumento técnicamente erróneo que no compara “manzanas con manzanas”, pues el rendimiento que espera el concesionario es a cambio de los riesgos que el Estado le transfiere. Es decir, con esto simplemente se está transfiriendo al fisco la totalidad de los riesgos. Pero el tema no termina aquí, pues a la utopía añadimos también la expectativa de que los fondos de pensión financien los proyectos.

Con amplia participación de fondos de pensión . Y es que debemos tener especial cuidado al considerar las pensiones como una especie de “caja chica de bajo costo financiero” disponible para el gobierno de turno. No olvidemos que el objetivo de los fondos de pensión es optimizar la gestión de los recursos que sus afiliados esperan disfrutar en la etapa de retiro.

En este sentido, la decisión de invertir y la expectativa de rendimiento de las operadoras de pensión estará siempre ligada al grado de riesgo del instrumento (deuda o equity ), la fase del proyecto en la que se participe (construcción u operación), la predictibilidad de los flujos y la asignación de riesgos entre el sector público y el privado. Es crucial dejar de lado la confusión que ha llevado a posicionar a los fondos de pensión como “sustituto del sistema de concesiones”. Es claro, la participación de los fondos de pensión no implica una reducción en el impacto sobre las finanzas públicas ni mucho menos una promesa de tarifas reducidas o inexistentes.

Sencillamente hasta que no comprendamos la vinculación directa entre el desarrollo de infraestructura pública y una política fiscal sostenible, seguiremos con un ministerio de hacienda jugando un rol tangencial en el debate nacional y con un sistema donde las decisiones quedarán a expensas de ocurrencias o de simples buenas intenciones que endulzan a la población con promesas inalcanzables.

Sostenbilidad y financiamiento