Las observaciones al pre-cartel del concurso de frecuencias para redes y servicios de quinta generación (5G) están en la mesa de la Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel), que podría publicar el cartel definitivo en setiembre, recibir ofertas en noviembre y enviar las recomendaciones de adjudicaciones al Poder Ejecutivo antes del final del año.
Sutel recibió documentos del Ministerio de Ciencias, Innovación, Tecnología y Telecomunicaciones (Micitt) y los operadores Claro, Coopesantos, Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y Liberty.
También de los fabricantes Ericsson y Qualcomm, la firma canadiense Telesat, Ciber Regulación Consultores, Asociación GSM (GSMA), 5G Americas, Global Satellite Operators Association (GSOA) y Asociación Interamericana de Centros de Investigación y Empresas de Telecomunicaciones (Asiet).
“El proceso de subasta que pretende iniciarse en Costa Rica representa un hito central para el país. Es fundamental que las condiciones que se planteen sean técnicamente factibles”, destacó Maryelena Méndez, secretaria general de Asiet, en el documento enviado a Sutel.
Siete fueron las observaciones de fondo.
1. Frecuencias
El concurso pone a disposición las frecuencias de 700, 850, 1800, 1900-2100, 2300, 2600, 3300-3400, 3400-3600, 3600-3700 MHz y 26 GHz y 28 GHz.
Las franjas bajas (por debajo de 1 GHz), se enfocan a cobertura en zonas urbanas, suburbanas y rurales y para soporte de conexiones de Internet de las cosas (IoT).
Las medias (entre 1 GHz y 6 GHz) tienen alta capacidad y cobertura para zonas de alta densidad poblacional.
Y las altas (banda milimétricas por encima de 24 GHz) permiten atender la alta demanda de tráfico en eventos o sitios de alta concentración de usuarios.
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En las observaciones se indica la necesidad de que estén desocupadas o “limpias”, que cada operador elija la mejor combinación posible de frecuencias y advierte que obligar a destinar bandas de medias o altas en sitios de menor población es ineficiente.
Se plantea, además, que los bloques de frecuencias son “pequeños”, con el riesgo de que el operador no tenga la cantidad de espectro óptimo, y que deben asignarse en forma contigua y pareja.
2. Concentración
Desde antes de 2020 los diferentes sectores —a partir de los informes de Sutel— plantearon sobre el exceso de capacidad de espectro y la concentración de 409,4 MHz de espectro por parte del ICE, así como la necesidad de las bandas 2,6 y 3,5 GHz que mantiene el ICE a través de su subsidiaria Radiográfica Costarricense S.A. (Racsa) y sobre el que existe un procedimiento administrativo para su posible recuperación.
El Grupo ICE rechaza la acusación, cuestiona las fórmulas de estimación de la concentración de espectro y afirma que utiliza las frecuencias de 2,6 y 3,5 GHz (las mismas por las que se le inició un procedimiento administrativo en 2022).
El instituto defiende que esas frecuencias no son necesarias para el concurso, basándose en pronunciamientos de las cámaras de tecnología que califican como positivo el inicio de la licitación. Omite, empero, que en esos mismos pronunciamientos se señaló la necesidad de ambas bandas.
Otros actores advirtieron que, el no uso de esas frecuencias y la concentración de frecuencias por parte del ICE, contravienen el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos (TLC) donde hay compromisos para impedir asimetrías o discriminación a los operadores privados.
3. Infraestructura
El precartel establece el impedimento de utilizar torres ya instaladas. Esto generó oposiciones diversas frenaría la velocidad de despliegue, afectaría los costos y contraviene la Ley General de Telecomunicaciones (N° 8642) y el TLC..
Con tal restricción se imposibilitaría el uso de las torres con los que cuentan los operadores como Claro y Liberty en buena parte de los 134 definidos como distritos prioritarios por el mismo Micitt, además que obliga a más instalaciones y eleva los costos.
“Contraviene principios ambientales y podría ser inconstitucional, pues la potestad de diseño de la red es del operador”, explicó Edwin Estrada, especialista y ex-viceministro de telecomunicaciones.
Relacionado con esta objeción, se crítica que se limita la suscripción de contratos de uso compartido entre operadores y dueños de las torres, así como acuerdos de coinversión.
Micitt, por su parte, solicitó “valorar conjuntamente” con Sutel el establecimiento de un porcentaje adicional de radiobases por banda concesionada a cada firma adjudicataria y que los operadores regionales tengan las mismas obligaciones de instalar radiobases en zonas prioritarias definidas en el Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones.
4. Costo
Al costo de las frecuencias, se debe sumar que las redes de 5G exigen un amplio despliegue de infraestructura.
La Unión Internacional de Telecomunicaciones estima que una red de celdas pequeñas implicaría una inversión de $6,8 millones para una ciudad pequeña y de hasta $55,5 millones en ciudades grandes. Localmente, un estudio de la Sutel de 2022 estima que se requerirían 12 millones de celdas pequeñas en Costa Rica.
En sus observaciones, los operadores y las organizaciones recalcan la necesidad de tener en cuenta los costos por requerimientos de despliegue, cobertura, cumplimiento normativo, frecuencias (cuyo valor se dará a conocer en el cartel definitivo) y obligaciones adicionales de acceso, así como la capacidad de inversión, la correlación con la cantidad de espectro asignado y los precios a nivel internacional.
El riesgo es cometer errores que ya hicieron fracasar otros procesos en la región y que el alto costo se convierta en una barrera para los usuarios o para las mejoras de calidad de la red y en la velocidad de los despliegues.
Micitt solicitó conocer el valor del espectro para avalarlo, en su calidad de rector del sector, dado el “carácter de Administración Concedente” del Poder Ejecutivo, y porque se espera un adecuado ejercicio de las funciones públicas delegadas.
5. Despliegue
En todos los mercados y, como ocurrió con otras tecnologías anteriores, el despliegue de los servicios es paulatino.
El precartel establece plazos de 12 meses (para que esté instalado el 60% de la red de 700 MHz y el 20% de las redes en las bandas de 2.300 y 3.500 MHz) y hasta 36 meses para que la red esté instalada en los 134 distritos prioritarios según cada banda de frecuencias concesionada.
En general, los plazos son considerados como cortos, imposibles de cumplir e inflexibles frente a las dificultades para la instalación de las redes por procesos burocráticos para la definición de los sitios, importación y comercialización de dispositivos, trámites en los municipios, saturación de infraestructura pública, así como procesos complejos para territorios indígenas.
La solicitud a Sutel es ampliar los plazos, replantear la cantidad de unidades de acceso a instalar e impulsar procesos ágiles y tiempos flexibles para el despliegue, así como permitir la reutilización de instalaciones existentes.
Coopesantos señaló que se debe conocer cómo se garantizarían las condiciones para el despliegue en la banda de 700 MHz, dado que “actualmente se encuentra asignada a otro operador”, y corregir el formato de subasta por fases pues los operadores con menor capacidad sólo tendrían acceso a espectro remanente.
6. Velocidades
El precartel establece que se deberá garantizar a los usuarios velocidades de al menos 25 Mbps para descarga y de 10 Mbps para envío de datos en bandas de 700 MHz, así como de 50 MHz y 25 MHz respectivamenteen las de 2,3 y 3,5 GHz.
En el último reporte de la Sutel en junio anterior, apoyado con la plataforma de Opensignal, las velocidades de los operadores actuales con tecnología 4G oscilan entre 13,6 y 24,6 Mbps de descarga y 6,1 y 10,2 Mbps de carga de datos.
Los operadores solicitaron ajustes al pliego en este punto, pues las velocidades ideales “son difícilmente alcanzables en condiciones reales” a las distancias establecidas, dado los distintos factores que afectan la eficiencia de las conexiones y la velocidad finalmente obtenida.
Liberty planteó que las velocidades exigidas podrían cumplirse y superarse con la agregación de portadoras, una técnica utilizada para aumentar la capacidad mediante la cual el transmisor y receptor manejan simultáneamente dos o más portadoras de la red o diferentes bandas. Esto deberá hacerse explicíto en el cartel. Asimismo, sugirió otros cambios para que se pueda cumplir la velocidad mínima exigida.
7. Proceso
Aparte de la observación de Coopesantos y más de medio centenar de solicitudes de corrección de forma, el ICE fue el más crítico con el pre-cartel.
En las observaciones suscritas por Luis Diego Abarca, en su condición de apoderado generalísimo del ICE, se cuestiona que la Sutel omitiera el expediente integral que sustenta el pliego de condiciones. Además aduce falta de fundamento técnico en el establecimiento de la fórmula (que tiene “serias omisiones y contradicciones”) para calcular el control de concentración de espectro con la que se le impide participar al Instituto en ese concurso. Sin embargo, no indica cuáles son los errores puntuales de la misma ni cuál fórmula propone o solicita se utilice.
El instituto indica incumplimientos de la Ley General de Contratación Pública (Nº 9986), ejercicio abusivo de su discrecionalidad técnica, reitera que sí utiliza las frecuencias de 2,6 y 3,5 MHz (pero no indica en cuáles servicios y mercados) y hasta dice que se incumple el compromiso establecido en el TLC “de fortalecer y modernizar al ICE”.
El Instituto cuestionó el procedimiento de subasta y afirmó que debe efectuarse una licitación mayor con precalificación, según el artículo 58 de la Ley Nº 9986 y que establece un mecanismo para preseleccionar a los participantes de un concurso.
El ICE indica también que se debe utilizar un solo sistema digital unificado, como lo establece la Ley Nº 9986 en el artículo 16, que se refiere al uso de plataformas como el Sistema de Contratación Pública (Sicop) para la promoción y formalización de los procedimientos de contratación. Al parecer este es un tema que se estaría pendiente de resolverse, pues en los anteriores concursos no existía tal obligatoriedad de ley.