Politólogo Aaron Schneider: 'Pasos pequeños en debate fiscal son más factibles que una reforma completa'

Aaron Schneider cree que los esquemas fiscales de un país son un fiel reflejo de las sociedades.

En su libro "Construcción del Estado y regímenes fiscales en Centroamérica" el director del Korbel Latin American Center de la Universidad de Denver examina el papel de los protagonistas políticos, sociales y de élite en la construcción de modelos fiscales de la región, y sus principales denominadores comunes.

Además de la regresividad y alta presencia de impuestos indirectos, insiste en que la región no ha logrado desarrollar espacios de confianza entre todos los grupos socialespara construir un Estado que estimule el dinamismo económico. En cambio, ha creado modelos fiscales desiguales, donde los sectores más dinámicos aún no contribuyen proporcionalmente por sus privilegios.

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En el caso costarricense, califica el Estado de "desequilibrado", al mantener unas élites dinámicas altamente cohesionadas, pero obstruídas por una institucionalidad raquítica. Cree que el proceso de reforma fiscal (estancado por más de una década) es un prístino espejo de las dificultades del país para construir espacios de confianza.

Invitado por las congresistas Paulina Ramírez y Rosibel Ramos (dos antagonistas de la reforma fiscal planteada por el Ejecutivo), Schneider esbozó algunas de las principales claves que observa en el panorama fiscal de la región. Aquí un extracto de su entrevista con EF.

Usted sostiene que las formas en que construímos nuestros Estados se encuentran íntimamente vinculadas a nuestros sistemas fiscales. En Costa Rica la última gran reforma se efectuó a mediados de los 90 y persiste un sistema relativamente regresivo. ¿Qué dice eso de nuestro modelo?

Cuando se observa la dependencia del Estado en tributos indirectos, como en Costa Rica, expresa algo de la sociedad: una élite que no está muy dispuesta a contribuir al Estado (busca privilegios) al no haber una fuerte presencia de impuestos directos. En cuanto a la deuda de Costa Rica, lo que debe preocupar es una tendencia de aumento significativo que se observa. Eso expresa la falta de consenso para lograr cerrar las brechas: especialmente las sociales y políticas. La solución es comenzar a ganar esa confianza dentro de los actores sociales y políticos.

En Costa Rica muchos sectores piden que antes de aplicar reformas fiscales, se ejecuten reformas al empleo público, al gasto estatal, entre otras. ¿Cuál ha sido la experiencia de otros países donde se observan estos discursos?

Existen ejemplos acerca de esos cambios: hubo acuerdos al mismo tiempo en que se aprobaban tributos. En Chile estaban dispuestos a aumentar el tributo a la renta si eso estaba amarrado a una contribución para mejorar los servicios sociales. Es un mecanismo que se ha visto en varios casos.

Pero hay casos en que eso es mentira. Si hay un sector que pide una reforma al empleo público como condición a la reforma tributaria, yo haría una pregunta: si esa reforma pasara y fuera aprobada ¿podemos creer que van a apoyar la reforma tributaria? Si la respuesta es que al pasar la reforma al empleo público, ellos van a estar opuestos al siguiente día a la reforma tributaria... Hay que pensar si realmente están siendo honestos.

En Costa Rica yo creo que aprobar una reforma que toca todos los intereses de todos los sectores al mismo tiempo es imposible. ¿Por qué no buscar avances pequeños, paso a paso, y al mismo tiempo tocar asuntos particulares en gasto?. Los pasos pequeños en una discusión fiscal como la costarricense quizás son más factibles que condicionar una reforma completa por el lado tributario a una reforma completa por el lado del gasto.

En su libro "Construcción del Estado y regímenes fiscales en Centroamérica" Aaron Schneider examinala relación sociopolítica entre los esquemas tributarios y el papel de los Estados de la región. [side_to_side] Usted desarrolló un seguimiento acerca de las principales reformas fiscales de la región. Usualmente, los cambios fiscales que menciona se vieron acompañados por fuertes objetivos sociales y políticos: seguridad, demandas sociales, capacidad del Estado, y no -necesaria o principalmente- por el temor a una crisis fiscal. ¿Es clave encontrar un eje secundario discursivo que acompañe la transformación fiscal?

Eso también es un tema de contexto de cada país. A veces existe una crisis tan grande en donde todos aceptan que hay que hacer algo, se llega a tener un capital político para proceder con una reforma, una terapia de choque.

Hay otras situaciones, pero son siempre más lentas y graduales. Una es la construcción de coaliciones (donde los beneficiarios de una posible reforma aún no están organizados, pero llegan a acuerdos para pasar algunas medidas). Otra sería una situación en la que todos reconozcan que hay que hacer reformas pero no están convencidos de su efecto: cuando existe eso -como en Costa Rica-, se necesitan pasos pequeños para ganar confianza. Ese tipo de situaciones donde la información no está completa, el desafío es ganar tiempo, información y confianza.

Una cuarta estrategia son los pactos sociales: en Chile entre 1990 y 1993 se llevaron a cabo mesas de diálogo para discutir y llegar a acuerdos y después expresar eso en un sistema partidario.

Cuatro caminos: terapia de choque, construcción de coaliciones, creación de discursos de confianza y pactos sociales. ¿Le parece, entonces, que ésa construcción de discursos de confianza sería clave para el éxito de una reforma fiscal en Costa Rica?

En el contexto de Costa Rica, en comparación con América Latina, es de sus desafíos más grandes.

Cuando usted describe a Costa Rica en su libro habla de un "Estado desequilibrado". Dice que las élites costarricenses se caracterizan por una fuerte cohesión, que tienen alto poder pero que -por otra parte- las instituciones son rígidas y suelen bloquear los cambios...

En Costa Rica la élite se adapta a la globalización, pero las instituciones judiciales, del Ejecutivo y las judiciales no están adaptadas a esa nueva realidad. Las instituciones de Costa Rica se construyeron en y para un sistema bipartidista, donde podrían existir mecanismos para lograr reformas y negociaciones, pero a través de negociaciones entre dos grandes partidos.

Cuando Liberación Nacional, que tradicionalmente incorporó los sectores socioeconómicos bajos y medios a la vida política hizo un viraje ideológico, el sistema partidario perdió su función de intermediación porque no quedó claro qué posición en el abanico ideológico representaba cada partido. Así, comenzaron a viajar ideológicamente: eso hizo muy difícil que cualquier actor social entendiera cómo podía expresar sus intereses.

Cuando esos mecanismos de articulación se quebraron se hizo muy difícil implementar modernizaciones al Estado. Las instituciones no están adaptadas a esa nueva realidad de polarización y fragmentación: ya no tienen la habilidad de lograr y mantener acuerdos.

¿Hacia dónde nos movemos como región en el tema fiscal? En el futuro, ¿parece que nos mantendremos atados a la regresividad?

En toda la región hay un énfasis en lo indirecto y lo regresivo y una incapacidad de hacer que los sectores más dinámicos paguen por sus privilegios. Es un problema de todo América Central, han habido avances, pero pocos por el lado directo. En la historia de América Central ha habido pocos eventos en que los sectores más dinámicos demuestren interés por contribuir al Estado y construir un Estado que mantenga ese dinamismo. El único ejemplo que podría mencionar es el de Costa Rica después de los años 48.

Después de eso, no hemos vuelto a ver este tipo de consensos en América Central. Este es un momento para pensarlo: hay un momento de inflexión en la economía internacional. ¿Cómo pueden los sectores dinámicos de hoy adaptarse a los nuevos ciclos internacionales? En mi opinión cualquier sector dinámico necesita al Estado para ayudarle a entrar a nuevos mercados, a investigar y a entrenar su fuerza laboral. Puede que llegue el momento en que tengan que encontrar un acuerdo con el Estado para pagar por los privilegios de mantener su dinamismo a largo plazo.