Recope: cómo y por qué nació el monopolio que los costarricenses aman odiar

—¡Don Gastón, me van a meter a la cárcel! Es propiedad privada.

—Yo lo saco.

—¿Entonces qué hago?

—Usted tiene dos alternativas: o bota la montaña y lo meten a la cárcel o no la bota y don Gastón lo despide.

En los recuerdos de José Navarro, ingeniero químico, esa fue una conversación que sostuvo en los setenta con el entonces presidente de la Refinadora Costarricense de Petróleo (Recope), Gastón Kogan. Discutían cuál sería el terreno donde tendría lugar el complejo portuario de Moín y la instalación de un poliducto.

Navarro siguió las órdenes de su jefe sin obtener la aprobación de los propietarios, quienes se negaban a recibir ¢30.000 como pago (¢7.278.913 convertido al valor presente). “No había otra manera. Por medio de expropiación no se hubiera construido ese puerto”, rememoró el ingeniero, ahora jubilado.

Cómo inició, cómo se desarrolló y cómo opera actualmente Recope siempre ha sido el blanco de críticas. Pero su historia constituye un hito en la historia del país. Es un monopolio institucional del que se depende enteramente para el mercado de los combustibles. Para la movilidad de casi todos los vehículos de Costa Rica.

Originalmente, la institución fue creada con capital estadounidense a través de Allied Chemicals Corporation. En cuanto se inscribió como sociedad y tuvo el respaldo del Estado, la Universidad de Costa Rica (UCR) empezó a formar a los primeros ingenieros químicos, entre los cuales estaba Navarro.

Bienvenidos a un viaje en el tiempo donde el protagonista es el oro negro, mismo que empieza a deprimirse ante la demanda de energías limpias. Esta es una historia estatal que inicia en la década de los 60, pero el tema petrolero se remonta a la administración de Tomás Guardia Gutiérrez, en 1873, con la exploración del hidrocarburo. En Costa Rica no se encontraron yacimientos petroleros de relevancia comercial, pero no fue por falta de búsqueda.

El Financiero solicitó una entrevista con el presidente ejecutivo actual, Juan Manuel Quesada, pero la respuesta de la refinadora fue que no podrían participar a tiempo para esta publicación. En mayo de 2022, sin embargo, Quesada concedió un espacio de intercambio con EF en sus primeros días como jerarca, y admitió una trinidad de problemas adheridos a Recope:

• Es la refinadora que no refina (dejó de hacerlo en junio de 2011; en diciembre de 2022 se desmanteló la antigua refinería de Moín).
• Tiene una de las convenciones colectivas más criticadas del país.
• El propio costo de los combustibles arrastra y suma reproches de forma recurrente.

“Sabemos que Recope tiene una imagen que, si uno pudiera calificarla, no es de cero; es de menos 100″, añadió entre bromas Quesada, hace un año.

Un mercado transnacional

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Las primeras menciones sobre petróleo en Costa Rica datan de la década de 1870. Tres décadas después, durante el gobierno de Rafael Yglesias, se firmó un contrato de exploración con la Costa Rica Petroleum Coal Company.

En el artículo académico ‘El petróleo en el Caribe de Costa Rica: historia, actividades exploratorias e intrigas políticas’, publicado en la Revista Geológica de América Central y firmado por Aristides Alfaro y Percy Denyer en 2021, se señala que “las compañías estadounidenses y británicas que entraron en conflicto legal por dejarse el recurso petrolero costarricense perdieron su interés exploratorio a principios de la década de 1920, una vez finalizados los primeros pozos petroleros y con el convencimiento de que Costa Rica no tenía yacimientos de interés comercial”. El interés retomó décadas después.

A comienzos del siglo XX, el boom de los combustibles explotó en Estados Unidos y México y los ojos de las transnacionales se posaron sobre tierras centroamericanas. El Gobierno de Costa Rica firmó en 1913 un contrato con la firma inglesa S.Pearson & Son, pero no fructificó en el Congreso.

La firma de contratos y anulaciones despertó el interés de los costarricenses por competir con las transnacionales. En un ímpetu de nacionalismo, el 10 de junio de 1931 se estableció el monopolio de la importación y expendio de gasolina administrado por el Banco de Seguros (ahora Instituto Nacional de Seguros; INS).

“La disposición tenía como fundamento evitar el almacenamiento de gasolina en manos de particulares que no tuvieran las instalaciones adecuadas para conservarla, dada la condición inflamable del líquido”, narra Alicia Vargas Gené en el libro Compendio de documentos históricos de Recope. Al entrar ese monopolio, las exploraciones extranjeras quedaron inconclusas.

El mercado volvió a abrirse a las transnacionales en 1940. Los rumores de la época apuntaban a que la reapertura respondía al temor de no conseguir derivados del petróleo por los efectos de la Segunda Guerra Mundial.

Las compañías extranjeras que lograron concesiones fueron:

• West Indian Oil (pasó a llamarse Esso Standard Oil)
• The Texas Company Ltd. (se transformó en Texaco Caribbean Inc.)
• Union Oil Company of California (luego Gulf Costa Rica)
• Compañía Petrolera de Costa Rica S.A. (más tarde Compañía Petrolera Chevron S.A.)
• Shell Costa Rica S.A.

A estas compañías se les conoció como “el cartel” por concentrar entre ellas la importación de combustibles y la exploración petrolera en el país. La fuerza que manejaban se fue disminuyendo cuando el mercado giró hacia las refinerías, motivado por el precio de los derivados en aumento mientras que el precio del crudo descendía a nivel mundial tras descubrirse grandes yacimientos en el Golfo Pérsico y en Libia.

Bajo la nueva demanda del mercado se fundó Recope en 1961 con fuerte participación privada estadounidense a través de la corporación Allied Chemicals. La nueva compañía se formó con un capital de ¢3.000.000 aportado de la siguiente manera: 33,3% por Allied, 51,7% por inversionistas costarricenses y el restante 15% por el Estado.

Para alcanzar la negociación con el Estado, la compañía recién fundada debía mejorar las condiciones que Cerro Azul y Texas Petroleum habían planteado anteriormente. Además, competía ante el interés de la Refinería Costarricense de Petróleo S.A (Refco) y un grupo liderado por el abogado Harry Zurcher.

En 1962, Recope logró el visto bueno del Gobierno para diseñar, construir y operar una nueva y única refinería en el país.

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El nacimiento de un monopolio

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El contrato industrial se aprobó en 1963 e hizo posible que Costa Rica diera el salto que los vecinos centroamericanos ya habían dado en su dinámica económica. Nuestro país fue el último de la región en tener una refinadora de petróleo.

Las dudas alrededor de Recope no eran gratuitas, puesto que Allied no tenía experiencia en refinería. “Allied manejaba gas en Estados Unidos y aquí se metió en la refinación. El diseño fue de Universal Oil Products (UOP), una empresa estadounidense muy famosa en diseño de refinerías”, contó Navarro.

En la década de 1960, Hernán Garrón, ministro de Industrias entre 1966 y 1970, se mantuvo como el más fuerte defensor del contrato entre Recope y el Estado, y señaló a los posteriores jerarcas de la cartera como los encargados de poner trabas al desarrollo de la refinadora.

“Cuando Recope se hizo, se dejó de importar producto terminado; solamente se importaba crudo. Se traía desde Venezuela y México; se procesaba en la refinería y el resultado era la gasolina y el diésel. Conforme la demanda fue aumentando y la producción de la refinería se vio estable, se fue requiriendo la importación de partes y se dio la necesidad de modelizar la refinería”, narró Jorge Rojas, gerente general de Recope entre 2010 y 2014.

El actuar de los gerentes y presidentes que ha tenido la compañía siempre ha dado de qué hablar. Posiblemente ninguno se ha salvado o se salvará de ser señalado por sus labores. EF contactó a exjerarcas de la compañía, pero la mayoría decidió no ser parte de manera activa en este reportaje.

Las transnacionales también protagonizaron críticas hacia el monopolio y sembraron dudas sobre la calidad del servicio y producto final que podría ofrecer Recope.

“Las principales críticas fueron relativas a la ubicación de la refinería, al establecimiento de ventajas y beneficios para Recope S.A., que la constituían, para algunos en un verdadero monopolio y a ciertas especificaciones técnicas que convertían a la refinadora en una ‘simple destilería’ “, explica Alicia Vargas Gené en Compendio de datos históricos de Recope.

En 1966, el país firmó un acuerdo con la Compañía para la Exploración y Explotación de Petróleo en Costa Rica y la francesa Entreprise de Recherches et des Activités Pétrolières (ERAP). La encargada de las perforaciones sería ELF Aquitaine, de Francia, e hizo las primeras labores en la provincia de Limón.

“La ELF construyó la primera y única plataforma petrolera marina, frente a las costas de Moín. Sin embargo, la inestabilidad política en Medio Oriente, en la década de 1970, llevó a un súbito aumento en los precios del petróleo, que culminó con una crisis económica y el fin de una etapa de exploraciones petroleras”, anota el artículo académico ‘El petróleo en el Caribe de Costa Rica: historia, actividades exploratorias e intrigas políticas’.

La primera mención oficial de la palabra “monopolio” se dio hasta 1993, mediante la Ley 7.356 conocida como “Monopolio en favor del Estado para la importación, refinación y distribución al mayoreo de petróleo crudo, sus combustibles derivados, asfaltos y naftas”.

Una nacionalización facilitada

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El proceso de nacionalización de Recope se vio marcado por la crisis petrolera de 1973, aumentos —y quejas— en los precios de venta al público de combustibles y algunas interrogantes o “sorpresas” que, tras consultar a varias fuentes, todavía no quedan del todo claras. Según la historia oficial de la refinadora, así se resume dicho proceso de compra por parte del Estado:

Entre 1971 y 1973, el precio del crudo aumentó en ocho ocasiones, mientras que en el país solamente se aplicaron tres alzas debido a que imperó una negativa a aumentar más los precios. En el mercado internacional el precio del barril de petróleo pasó de $3,50 a más de $6 entre 1973 y 1974.

La situación de los precios fue sometida a análisis y contó con un avalúo de la refinería hecho por la empresa Pacer, de Estados Unidos, la cual valoró las instalaciones de Recope en $16 millones. Con este panorama, una delegación costarricense viajó a Houston en 1973 para acordar soluciones con Allied Chemicals, que iban desde disminuir los precios hasta una posible compra de las acciones por parte del Estado de Costa Rica.

En Houston, el primer encuentro fue amargo para Costa Rica: la delegación se enteró que Shell (empresa que suministraba materia prima) tendría un nuevo orden tarifario, el cual era 50% mayor a los precios vigentes en el mercado nacional. Este fue un baldazo de agua fría.

Quien lideró las discusiones fue Gastón Kogan, en ese momento ministro de Economía. La determinación de Kogan quedó retratada en la conversación que habría sostenido con el ingeniero José Navarro, al inicio de esta publicación, pero las primeras señales de su estrategia de negocios se reflejaron cuando logró la nacionalización de la compañía en los términos que él mismo dispuso.

“La discusión fue tan acalorada que los señores de Allied no nos brindaron transporte y tuvimos que esperar en el ‘lobby’ de la oficina casi una hora antes de conseguir taxis para retirarnos”, testificó el ingeniero químico Jorge Villalobos en Compendio de datos históricos de Recope. Villalobos, gerente general de la refinadora entre 1982 y 1986 y presidente de la misma entre 2010 y 2013, viajó con Kogan a Houston en 1973.

Al día siguiente de aquella reunión hubo un segundo encuentro en el que representantes de Allied indicaron que entregarían Recope al Gobierno si no lograban ajustar los precios de inmediato.

En ese momento Kogan respondió que mejor no lo manejaran como una donación, sino que se les pagaría $1 por la transacción. El valor de la compañía pasó de $16 millones a un dólar, y le perdonaron a Recope la deuda de $4 millones con Shell Venezuela y los $22 millones que debía a la Union Texas Petroleum. Recope no logró librarse del monto que adeudaba con la institución francesa Ciave, por $5 millones.

Tras la negociación —que el Congreso aprobó hasta 1974— Costa Rica pasó a acumular el 80% de las acciones. Las acciones restantes de los minoritarios se adquirieron a $200 en total.

Luego de orquestar la nacionalización de Recope, Kogan ocupó la presidencia de la compañía, convirtiéndose en el primer jerarca. Las negociaciones de este estratega finalizaban, prácticamente, en donaciones para el Estado, ya que el precio a pagar era bajo.

El ir y venir transnacional

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De acuerdo con Jorge Rojas, las transnacionales empezaron a irse del país cuando se oficializó la compra de Recope por parte del Estado. Incluso antes de la nacionalización, esas empresas redujeron sus operaciones por la participación que el Gobierno tenía en Recope.

Las estaciones de servicio no podían ser operadas por la nueva compañía estatal, ya que el contrato nunca proyectó el expendio de combustible al detalle. Los empresarios privados costarricenses sí podían comprar los negocios para operarlos y así lo hicieron a medida que los contratos con las empresas extranjeras se terminaban.

Entre los 70 y el año 1990, el mercado empezó a cerrarse a la distribución y venta extranjera. Antes de la nacionalización las gasolineras presentes eran la Esso, Texaco, Gulf y la Shell. El crudo siempre se importó, porque desde sus orígenes la compañía se centró en refinar. En 1975 se firmó a favor de Recope un decreto ejecutivo en el que se ordenó la importación y la distribución de combustibles ‘conforme vayan cesando los contratos otorgados a las transnacionales’.

“Con ingeniería costarricense logramos pasar de 8.000 barriles diarios a 15.000 y después a 18.000. Un barril son 42 galones”.

—  José Navarro, exingeniero de Recope que laboró durante 20 años.

Las transnacionales ya no tenían espacio en el ecosistema de los hidrocarburos con la nacionalización de Recope, pero todo cambió en la primera administración de Óscar Arias Sánchez. En 1990 se reanudó el ingreso de las transnacionales para que asumieran actividades en la distribución de combustibles y venta al detalle. Ese mismo año, además, la refinadora se retiró de las exploraciones petroleras.

En cuanto a la exploración y explotación, Jorge Rojas, exgerente de Recope, acotó: “Se suponía que con la información que Recope tenía disponible se podía hacer licitaciones y que empresas privadas se encargaran de la perforación. La Ley de Hidrocarburos de 1993 permitía que se licitaran sectores del país para que las empresas hicieran perforaciones exploratorias, pero no dieron frutos”.

Uno de los repelentes hacia las licitaciones fue la moratoria de exploración y explotación de los depósitos de petróleo en el territorio nacional continental y marino del 2002. La administración de Carlos Alvarado Quesada (2018-2022) decidió extenderla hasta el año 2050 en línea con el Plan Nacional de Descarbonización.

Recope dejó de refinar desde el año 2011, ya que no producía la calidad necesaria para ofrecer derivados del petróleo. Otro aspecto que sumó a la retirada fue la suspensión del proceso de modernización. Esto llenó de críticas a la compañía.

“Se dejó de refinar porque ya el producto que se estaba haciendo no cumplía con la calidad y mejorarlo con aditivos y otras sustancias que se hacen para mezclarlo era sumamente oneroso. Se toma la decisión de importar solamente producto terminado, ya no crudo”, explicó Rojas.

En 2009 nació un plan para construir una nueva refinadora en Moín, Limón, a través de una alianza chino-costarricense. La Sociedad Reconstructora Chino–Costarricense (Soresco) nació ese año con un fondo de $100 millones aportados, mitad y mitad, por Recope y la estatal Corporación Petrolera Nacional de China (CNPC).

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La idea era que, con ese capital, Soresco pudiera realizar estudios y lanzar la construcción por $1.510 millones de la nueva refinería y luego arrendarla a Recope, que la operaría por al menos 15 años. No obstante, la Contraloría General de la República frenó el plan en 2013 al descrubrir un conflicto de intereses: el primer estudio de factibilidad o viabilidad lo hizo una empresa subsidiaria de la misma CNPC, que aportó parte del dinero para contratarla.

Tras años de vaivenes y prácticamente ningún avance en el proyecto, la fallida refinería con China ha dejado pérdidas de más de $35 millones para el Estado de Costa Rica.

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Opiniones divididas

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El malestar de la población con Recope ha sido sostenido con el paso del tiempo. Una encuesta del Centro de Investigación y Estudios Políticos (CIEP-UCR), entre el 2015 y 2019, muestra que Recope es la una de las empresas estatales que obtiene las calificaciones más bajas según la opinión de 1.000 personas encuestadas.

En promedio, la nota otorgada a la función de Recope obtiene un 4,6 de 10. Por otra parte y a manera de ejemplo, el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) recibe, en promedio, una calificación de 7,01.

Entre los aspectos positivos donde sí puede haber consenso es que Recope apoyó e impulsó becas en Ingeniería Química y Mecánica. Esto no significaba un puesto de trabajo seguro para los graduados, pero sí una lista de capital humano especializado para realizar labores futuras en la compañía, dado a que la mayoría de los colaboradores tenían que ser costarricenses.

“En los próximos 30 o 40 años los derivados del petróleo se van a seguir requiriendo, entonces Recope mantendrá su razón de ser. Hay otros productos como el asfalto que siempre se van a necesitar independientemente de que la movilidad sea eléctrica o de combustión”.

—  Jorge Rojas, exgerente de Recope.

Otro punto alto para los colaboradores de las instalaciones en Limón fue el barrio Los Cangrejos. El plan de vivienda fue aprobado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) y el respaldo económico cayó sobre Union Texas, división de Allied Chemicals.

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La instalación del poliducto no se puede dejar de lado, ya que es el medio utilizado para transportar los hidrocarburos desde el muelle hasta las distintas terminales de la compañía. La primera parte de la instalación fue en 1967, con el fin de dejar atrás el traslado por ferrocarril. Para el año 2008 la compañía logró la finalización de la interconexión de un nuevo poliducto y la integración con las líneas existentes.

“La red de poliductos, se extiende de costa a costa minimizando el tráfico de camiones cisternas por las carreteras nacionales”, se extrae del sitio web de Recope.

Allá por los años 70, una vez nacionalizada la refinadora, algunas decisiones se hicieron con cierta temeridad.

—Rosita.

—¿Sí, señor?

—Si alguien pregunta por Navarro diga que se murió. (Risas)

El ingeniero químico José Navarro dice que le dio esa orden a su secretaria el día que iniciaron las obras de extracción de tierras para construir el complejo portuario. El ingeniero recuerda ese momento entre risas, aunque la posibilidad de ser demandado o detenido era alta.

“Vieras que el fin de semana siguiente toda la gente que tenía terrenos ahí ya los había vendido al precio que don Gastón (Kogan) puso. Cuando vieron (los propietarios) que la cosa estaba ‘alborotadita’, vendieron sin ningún problema”, recordó el ingeniero.