En promedio en Costa Rica se necesitan 575 días para aprobar una ley. Es decir más de un año y medio de trámites. Sin embargo, desde 1990 y hasta el 2014, las seis Asambleas Legislativas existentes cosecharon un total de 2.125 leyes. El promedio es de 354 por cuatrienio.
La creación de estas leyes se ha visto marcada por distintos factores: bipartidismo, multipartidismo, experiencia legislativa, diputados principiantes y poco o mucho control por parte del Poder Ejecutivo.
Los diputados que se despiden este martes 1.° de mayo también han tenido su propia cosecha. Al 15 de abril del 2018, habían concretado la aprobación de 305 leyes nuevas.
Es decir, la última Asamblea está por debajo del promedio de lo conseguido por los diputados desde 1990.
Muchos o pocos colores
El multipartidismo aparece constantemente como una justificación al largo penar de las iniciativas en Cuesta de Moras.
Que haya muchas banderas dentro de la Asamblea Legislativa si tiende a complicar el manejo político. Sin embargo, que sólo existan dos o tres partidos no garantiza el éxito.
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Los conflictos dentro del plenario en los últimos años, marcados por el arcoíris político, podría hacer pensar que con el pasar del tiempo la eficiencia de los diputados sea menor en cada período.
Sin embargo, los números demuestran otra cosa.
El gobierno de Rafael Ángel Calderón (1990-1994) fue el último en el que un partido tuvo mayoría absoluta en la Asamblea Legislativa. Para ese período, la Unidad Social Cristiana (PUSC) obtuvo 29 diputados, el número exacto necesario para ganar una votación legislativa.
Sin embargo, el número de leyes aprobadas durante la legislatura no fue ni de cerca el más alto de los últimos años. Los diputados de ese período aprobaron 262 leyes.
Desde 1990 y hasta el 2018, la Asamblea Legislativa con menos leyes aprobadas fue la del período del 2002-2006, durante la administración del expresidente Abel Pacheco. Aprobaron 234 leyes, 167 de iniciativa legislativa y sólo 67 propuestas por el Poder Ejecutivo.
En ese momento el partido oficialista era el PUSC y tenían la mayoría de escaños en la asamblea con 19 diputados. Sin embargo con 17 diputados de Liberación Nacional (PLN), 14 de Acción Ciudadana (PAC), seis del Movimiento Libertario (ML) y uno de Renovación Costarricense, el partido de Gobierno no alcanzaba la mayoría absoluta.
Solo cuatro años antes, estuvieron en el plenario los diputados más eficientes de los últimos 28 años.
Durante el gobierno de Miguel Ángel Rodríguez (1998-2002), el PUSC también era el partido oficialista y mayoritario con un total de 27 diputados. Convivieron un total de siete partidos políticos en Cuesta de Moras, pero el PUSC solo necesitaba de dos votos prestados para pasar las leyes.
En los cuatro años se aprobaron 498 leyes.
El caso del parlamento actual es particular. No solo está debajo del promedio de cantidad de leyes aprobadas, sino que está conformado por nueve fracciones distintas más tres diputados independientes.
Pero hay un dato más particular que el multipartidismo y es que es la primera vez en los últimos 28 años que los diputados oficialistas representan una minoría. El PAC ocupa solo 11 de los 57 escaños.
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Además de la mayoría legislativa y la influencia del multipartidismo, otro motivo que pesa en la aprobación de leyes es el control político y la fuerte iniciativa del Poder Ejecutivo.
Peso del Poder Ejecutivo
Durante los años de bipartidismo, casi la mitad de las leyes aprobadas fue iniciativa de la Presidencia de la República, con un promedio anual del 47%. Con la consolidación del multipartidismo este porcentaje bajó al 32%, según datos del Estado de la Nación.
La cantidad de leyes aprobadas por iniciativa legislativa sí tienen un impacto en la cantidad final de leyes que contabiliza cada Asamblea.
La administración Rodríguez Echeverría fue el que más leyes de iniciativa ejecutiva logró aprobar con 217 durante los cuatro años, sin embargo pero propuso más del triple. La tasa de éxito más alta la alcanzó durante el tercer año legislativo con un 28%.
El presidente con más éxito legislativo de los últimos años fue José María Figueres (1994-1998), del PLN con una quien logró que se aprobarán el 35% de sus propuestas en el primer año. Lo sigue Laura Chinchilla (2010-2014) también, de Liberación Nacional, con una tasa del 31% igualmente en el primer año.
Contrariamente, el gobierno de Luis Guillermo Solís (2014-2018) del PAC fue el que menos éxito tuvo. En el primer año presentó 315 proyectos y solo se aprobó un 3% de estos. En el segundo año planteó al Congreso 203 iniciativas y se aprobaron solo 8% y en el tercer año registró 284 propuestas y un 14% de aprobaciones.
La administración Solís Rivera es la que más proyectos presentó a la Asamblea Legislativa en los últimos 28 años.
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Mucho depende de la relación que logren establecer el Ministro de la Presidencia y el Presidente con las distintas bancadas y jefes de fracción de los partidos de oposición, según Danilo Chaverri, ministro de la Presidencia durante la administración de Miguel Ángel Rodríguez.
El trabajo realizado por los dos ministros de la Presidencia de la administración Solís Rivera, Melvin Jiménez y Sergio Alfaro pesaron negativamente, según Chaverri.
El trabajo de comunicación de ambos con los diputados, se vio reflejado en el bajo porcentaje de éxito de esta administración para conseguir aprobación de sus propuestas.
El pluripartidismo de esta Asamblea (la más fragmentada de la historia) es el principal argumento para justificar la falta de éxito de las propuestas del Ejecutivo. Esta división en las bancadas dificulta la negociación, según Sergio Alfaro, ministro de la Presidencia.
Calidad de las leyes
La aprobación de las leyes no es necesariamente un signo de progreso o eficiencia. La cantidad no es lo más importante, sino la calidad de estas.
Desde 1990 hasta el 2017, de 2.208 leyes aprobadas, solo 695 son consideradas legislación sustantiva por el Estado de la Nación.
493 corresponden a convenios y tratados internacionales, 454 son autorizaciones locales y 418 son consideradas como legislación circunstancial.
Con un total de 85 leyes aprobadas que se pueden considerar como legislación sustantiva (al 15 de abril), la actual Asamblea Legislativa también se encuentra en esta categoría, debajo del promedio de los años anteriores que es de 108.
Estas leyes no son la mayoría. Autorizaciones a municipalidades o instituciones para donar alguna propiedad, cambio de números de artículos y amnistías, son más bien los trámites que engrosan la labor legislativa diaria.
Pero aunque la eficiencia de esta Asamblea Legislativa se queda corta, sí han aprobado legislación de peso. El ejemplo más claro es la Reforma Procesal Laboral, el mayor cambio en el área en los últimos 70 años y un proyecto que duró casi 20 años en concretarse.
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Otros ejemplos de leyes importantes aprobadas durante esta administración son la reforma de pensiones con cargo en el Presupuesto Nacional, la reforma al Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Poder Judicial y la Ley de Bienestar de los Animales.