Costa Rica otorga un 4,15% del producto interno bruto (PIB) en exoneraciones, según el más reciente estudio en esa materia publicado por el Ministerio de Hacienda, a inicios de este abril. El país concedió beneficios fiscales que, según los registros de 2020, representaron ¢1,5 billones, respaldados en diversos mecanismos legales.
La promesa de revisar esas exoneraciones y reducirlas es una constante en el diálogo político nacional y más recientemente la volvió a poner sobre la mesa el presidente electo Rodrigo Chaves, cuando era candidato. Durante la campaña, el próximo mandatario afirmó que Costa Rica debería revisar sus exoneraciones como parte del proceso de ajuste fiscal que desarrolla de la mano con el Fondo Monetario Internacional (FMI), con el fin de obtener miles de millones de dólares que permitan sanear las finanzas públicas.
Muchas de las exoneraciones, sin embargo, son otorgadas para asuntos estratégicos o en beneficio de grandes grupos poblacionales.
Organismos internacionales consideran que Costa Rica tiene espacio para realizar reformas de peso. Por ejemplo, en su informe de Estudios Económicos de 2020 sobre el país, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) señaló que es posible optimizar las tarifas reducidas del IVA para cuestiones como los servicios privados de salud y educación; de modo que se propicie una mayor equidad.
El actual gobierno apostó a través de diversos proyectos a reducir algunas exoneraciones. Muchas de ellas fueron suprimidas con la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (9.635), de 2018; pero otras varias se mantuvieron y no fue posible concretar la aprobación de proyectos que pretendían acabar con tratamientos favorables a utilidades de grandes cooperativas, remesas de algunos sectores y el salario escolar del sector público (décimo cuarta mensualidad). Según el actual ministro de Hacienda, Elian Villegas, existe una clara resistencia política en ese sentido.
¿Cuáles son y cuánto cuestan?
El mayor beneficio fiscal de todos los que se aplican en Costa Rica corresponde a la tarifa reducida del IVA a la canasta básica tributaria. Este beneficio representó una condonación total del 1,04% del PIB en 2020; es decir, unos ¢375.000 millones de entonces.
Los productos de la canasta básica tributaria reciben una tarifa del 1% en lugar del 13% regular que aplica para la mayoría de bienes y servicios; un tratamiento que beneficia a todas las personas, por cualquier compra que hagan en el país, sin importar su situación económica.
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En total, las exoneraciones relacionadas con el IVA de 2020 se estimaron en un 2,29% del PIB (¢830.000 millones).
Además de la canasta básica, también tienen tarifas reducidas del 2% los medicamentos, los servicios privados de educación y las primas de seguros, y del 4% los boletos o pasajes aéreos y los servicios privados de salud (con devolución completa cuando se pague a través de medios electrónicos).
Asimismo, están exentos del IVA los arrendamientos de vivienda cuya renta mensual no superen los 1,5 salarios base y los utilizados por micro y pequeñas empresas. Tampoco se cobra IVA sobre el consumo menor a 280 kilovatios hora de electricidad y menor a 30 metros cúbicos de agua residencial, entre otros.
En el caso del Impuesto sobre la Renta, el principal beneficio es el que disfrutan las empresas de zona franca. A ellas se les perdonaron obligaciones tributarias por un 0,95% del PIB en 2020: ¢344.000 millones.
En segundo puesto queda la exoneración a los aguinaldos del sector público y privado, que se estimó en un 0,26% del PIB (¢94.000 millones) en 2020; así como la del salario escolar que reciben los trabajadores del sector público, de un 0,13% de la producción (¢47.000 millones) en el mismo año.
En cuanto a las rentas de capital, que incluye inversiones y cuestiones como alquileres, las exoneraciones y tasas reducidas de renta apenas sumaron un 0,7% del PIB (¢24.000 millones).
Las exoneraciones relacionadas con otros gravámenes menores, como impuestos sobre la importación y a los combustibles, por su parte, contabilizaron un 0,15% de la producción (¢53.000 millones).
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¿Reformas?
La reforma tributaria aprobada en 2018 redujo el gasto tributario por exoneraciones y beneficios fiscales, el cual pasó de representar un 5,35% del PIB en 2018 a un 4,15% dos años después. Entre otros cambios, por ejemplo, la reforma eliminó la exoneración total de la cual gozaban la totalidad de productos de la canasta básica tributaria hasta entonces y redujo su número en 15 componentes.
Las cifras de gasto tributario se reducirán aún más en los próximos años. Todavía quedan algunos servicios y rentas de capital con tratamientos beneficiosos, pero que decaerán con el tiempo. Ese es el caso del IVA para algunos servicios de sectores productivos específicos como el turismo y la construcción; y de algunas rentas relacionadas con inversiones específicas.
Sin embargo, la OCDE ha resaltado en sus análisis sobre Costa Rica que todavía existe espacio para una mejora más profunda. Por ejemplo, dijo en 2020 que las tarifas reducidas del IVA a los servicios privados de educación y de salud son “particularmente regresivas” y podrían revisarse, pues esas cuestiones son consumidas, en su mayoría, por el sector de la población con mayores recursos.
La entidad internacional también ha criticado la exoneración que pesa sobre las cooperativas, “a pesar de que algunas de estas disfrutan de condiciones monopólicas en mercados clave y se benefician de la protección comercial”. Asimismo, ha criticado la exoneración sobre el décimo tercer aporte salarial (aguinaldo), “que actualmente está exento del impuesto sobre la renta personal a pesar de beneficiar particularmente a contribuyentes con más recursos”.
La exoneración sobre las utilidades de las cooperativas representó un 0,06% del PIB en 2020 (¢17.000 millones); mientras que la de los aguinaldos un 0,26% del PIB (¢94.000 millones) y la del salario escolar del sector público un 0,13% (¢47.000 millones)
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El presidente electo Rodrigo Chaves afirmó en una entrevista con EF, cuando era candidato, que revisar exoneraciones sería un pilar clave en un acuerdo suyo con el FMI. Desde su punto de vista, lo adecuado sería respetar la inversión estatal en las zonas francas, pero revisar todo lo demás, incluidos beneficios “que van a compañías o cooperativas, como la Dos Pinos, y otros grupos de interés”.
“Hablo de (revisar) exoneraciones a la gente más beneficiada del país”, afirmó entonces. “Por ejemplo, en el caso de la canasta básica, yo no veo por qué mantener la tasa o la tarifa del 1% para la gente más rica del país”.
El camino para reformar exoneraciones, sin embargo, siempre es complejo. La dificultad ya quedó evidenciada de sobremanera en los últimos años. La actual administración batalló contra la generación de nuevas exoneraciones durante la discusión del plan fiscal, en 2018, y luego vio naufragar proyectos que pretendían tasar rentas de grandes cooperativas, eliminar exoneraciones al salario escolar del sector público y sobre algunas remesas, y crear un gravamen a los premios de lotería.
Para el actual ministro de Hacienda, Elian Villegas, la dificultad para reducir exoneraciones radica en “un tema de resistencia política” y la carencia de “una visión más de Estado” por parte de los grupos políticos nacionales.
“Todo grupo beneficiado con una exoneración encuentra padrinos y madrinas en la Asamblea Legislativa que hacen inviable políticamente la eliminación de la exoneración correspondiente”, concluyó el jerarca, a pocos días de cerrar sus labores como jerarca de Estado.