El Gobierno de la República se enfrentó por primera vez con el tope más estricto de la regla fiscal, ante sus elevados niveles de endeudamiento.
La deuda pública alcanzó un 67,5% del Producto Interno Bruto (PIB) para finales de 2020, motivo que obligó la aplicación del escenario más restrictivo para la presupuestación de gasto que establece el capítulo de responsabilidad fiscal incluido en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (9635).
Este apartado establece en su artículo 11 que, cuando la deuda pública del año inmediatamente anterior al ejercicio presupuestario sea mayor del 60% de la producción, el crecimiento interanual del gasto público (en todos sus ámbitos) no podrá sobrepasar un 65% del crecimiento promedio de la producción en los últimos años.
Bajo este cálculo, el límite de gasto se definió en 1,96% para 2022; muy por debajo del 4,13% que se aplica en este 2021.
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El recrudecimiento de la norma ocurre por dos motivos.
En 2021 se aplicó el tercer escenario de la regla fiscal, que es más laxo, porque todavía para finales de 2020 la deuda pública no superaba el 60% de la producción. Además, la pandemia de la COVID-19 provocó una caída del 4,19% en la producción de 2020 y esta redujo el promedio que se utiliza como base en la fórmula de cálculo del techo de gasto.
Ante este escenario, el Gobierno debió presupuestar para 2021 un plan de gastos que crece un 1,82% sin contar el pago de amortizaciones de deuda. Esto, afirmó el ministro de Hacienda, Elian Villegas, supuso que las instituciones y ministerios priorizaran a la hora de definir sus partidas.
Por ejemplo, las transferencias de capital, en su mayoría dedicadas a infraestructura, cayeron en un 15,5%.
¿Cuál es el escenario?
La regla fiscal que se incluyó en la ley 9635 establece cuatro escenarios de restricción para el de gasto público, según los niveles de deuda pública:
- Cuando la deuda no supere el 30% del PIB o la relación entre el gasto corriente y PIB del Gobierno Central sea del 17%, el crecimiento del gasto corriente tendrá que mantenerse por debajo de crecimiento promedio del PIB nominal en los últimos cinco años,
- Cuando la deuda se ubique entre el 30% y el 45% del PIB, el crecimiento del gasto corriente no podrá sobrepasar el 85% del mismo promedio,
- Cuando la deuda se ubique entre el 45% y el 60% del PIB, el crecimiento del gasto corriente no podrá superar el 75% del crecimiento promedio de la producción, y
- Cuando la deuda supere el 60% del PIB, el crecimiento interanual del gasto total no podrá sobrepasar el 65% de ese promedio.
Costa Rica enfrentó el cuarto escenario por primera vez este 2021, para el presupuesto del próximo año. Este se mantendrá por varios años más y el Gobierno no podrá aumentar sus planes de gasto por encima del 2% en los próximos cuatro años, según las estimaciones de Hacienda.
En esto influye que la caída en el PIB de 2020 seguirá modificando la ecuación en ese período.
Regla estricta, pero con escapes
La aplicación de la regla fiscal cubre a todas las entidades del Sector Público No Financiero (SPNF), según establece el reglamento de la norma (decreto ejecutivo 41641). Sin embargo, tiene dos facetas de aplicación y una de ellas abre la puerta para “cláusulas de escape”.
La primera faceta es la presupuestación. En ella, todas las instituciones deben cumplir el máximo permitido; sin embargo, las que son parte del Presupuesto Nacional se analizan como un mismo bloque. Es por esto que algunos ministerios pueden superar el máximo permitido y otros más bien quedar mucho más abajo.
En cambio, en el momento de la ejecución, cada entidad se analiza por separado y debe cumplir el crecimiento máximo que se le establezca en relación con lo erogado el año anterior. Es ahí cuando pueden aplicarse ‘excepciones’.
Estas cláusulas están reservadas para dos situaciones. Podrán plantearse por un máximo de dos ejercicios presupuestarios en caso de emergencia nacional declarada; y por hasta dos años consecutivos en caso de recesión económica debidamente declarada o proyecciones de crecimiento económico inferiores al 1%.
La primera de las opciones ya ha sido empleada desde 2020 en varias ocasiones. Por ejemplo, en ese año (que fue el primero de aplicación de la norma), el Gobierno autorizó varios desenganches relacionados con la pandemia de COVID-19: incluidos los necesarios para el otorgamiento de bonos a trabajadores afectados por la pandemia y para que algunas entidades movilizaran recursos al Fondo Nacional de Emergencias.
Asimismo, este 2021 ya envió una solicitud de autorización para liberar al Ministerio de Educación Pública (MEP), al Consejo Nacional de la Producción (CNP) y al Instituto Nacional de Aprendizaje (INA). Es decir, para que puedan superar el tope establecido en relación con su ejecución del año anterior.
El ministro de Hacienda Villegas afirmó a EF que este tipo de desenganches se dan para atender situaciones muy específicas, en las que una entidad finalmente requiere ejecutar un crecimiento mayor al máximo permitido, porque sus gastos varían en razón de una coyuntura que no estaba prevista. No obstante, estos movimientos diluyen también alguna parte del efecto fiscal esperado.
Una medicina ‘dolorosa’
El ministro Villegas aseguró en la conferencia de prensa en que presentó el proyecto de presupuesto nacional para 2022 que la regla fiscal “no es una medicina que se tome sin dolor”.
Por el contrario, comentó que para el próximo año se tuvieron que tomar decisiones importantes dentro de los ministerios y demás entidades, las cuales implicaron priorizaciones de gasto y recortes en varios programas. Asimismo, agregó que se redujeron aún más las ya alicaídas inversiones en transferencias de capital (en su mayoría referentes a infraestructura), que serían de unos ¢43.740 millones el próximo año.
“Desde los distintos ministerios y entidades de gobierno siempre se desea generar una cantidad importante de programas y obras en beneficio del país, pero habrán tiempos mejores para llevarlas adelante (...) en la media en que logremos controlar el gasto público estaremos en mejores condiciones para alcanzar la reducción de la deuda pública y, por esa vía, contar en el mediano plazo con mejores condiciones para financiar las obras y los programas que el país requiere”, observó el jerarca de Hacienda.
La regla fiscal busca poner freno al gasto público en momentos de alto endeudamiento, de modo que no se ponga en un mayor riesgo la estabilidad macroeconómica del país.
Pese a ello, la presidenta del Congreso, Silvia Hernández, del Partido Liberación Nacional (PLN) recordó que esta es una vía de control, pero no la única que se necesita. Recordó que el desajuste entre gastos e ingresos del Estado solo se podrá llenar si se realizan ajustes estructurales para mejorar la relación entre gastos e ingresos del Estado de manera definitiva.
“Lograr tener presupuestos más estratégicos me parece que es el reto que tiene de frente el Ministerio de Hacienda y cualquier gobierno en particular; hablar de la calidad del gasto, la eficiencia del gasto (...) no se recorta en cualquier lado y eso es precisamente el reto que tenemos de frente”, aseguró.
El Gobierno puja por un ajuste fiscal convenido con el Fondo Monetario Internacional (FMI), el cual incluye una reforma general al sistema de remuneraciones públicas y varias medidas para aumentar los ingresos estatales. Sin embargo, el panorama no es claro para estas iniciativas. Por un lado, se desconoce si el proyecto de ley marco de empleo público (21.336) llegará a buen puerto en el Congreso y los proyectos en materia de nuevos ingresos ya tienen el rechazo manifiesto de varias fracciones legislativas.
El desajuste entre gastos e ingresos del Estado se desprende del mismo presupuesto. Por ejemplo, para este 2022 se estiman ingresos que apenas superan los ¢6 billones.