La discusión del Presupuesto Nacional para el año 2024 reavivó recientemente el debate inacabable del monto que el país invierte en educación. Costa Rica gasta casi un 6% de su producto interno bruto (PIB) en ese rubro —aunque la Constitución Política dice que debería ser un 8%—, pero es difícil determinar si ese monto es demasiado alto o si más bien se queda corto para financiar un sistema educativo de calidad.
El debate se hace más evidente si se escuchan las propias voces y versiones de los jerarcas de gobierno.
Por una parte, el ministro de Hacienda, Nogui Acosta, afirmó en declaraciones al medio ameliarueda.comque “tenemos un presupuesto en educación bastante alto y los resultados son malos”. Por otra, el viceministro de Educación, Leonardo Sánchez, declaró al periódico La Nación que la institución ya tuvo que realizar recortes presupuestario en 2023 y que eso dejó “una demanda insatisfecha” en cuestiones básicos de la vida estudiantil, como becas escolares, subsidios para transporte y otras necesidades similares.
Pese a ello, la ministra de Educación, Anna Katharina Müller, aseguró que su deseo no es “pelear” por presupuestos, sino por mejorar la planificación y asignación de los recursos. El dinero es mucho en comparación con el resto de Latinoamérica, pero los resultados de la inversión no son los esperados, dijo en un foro organizado por la Universidad Latinoamericana de Ciencia y Tecnología (Ulacit) el 5 de septiembre pasado.
Es difícil dar una respuesta definitiva al dilema de si Costa Rica gasta mucho o poco en educación. Existen múltiples aristas para llegar a una conclusión o a otra, y hasta cierto punto las dos afirmaciones son válidas (dependiendo de cómo se mire).
Veamos los matices.
Como porcentaje del PIB
La medición que más utilizan quienes consideran que el país gasta demasiado en educación es la proporción de ese dinero como porcentaje de la economía del país (el PIB).
En ese sentido, Costa Rica se codea, y en algunos casos, hasta supera las cifras de países desarrollados como Australia (5,8% del PIB), Finlandia (5,7%) y Estados Unidos (5,6%). Así se desprende de los registros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), según su informe Government at a Glance 2023.
Este dato, precisamente, es en el que se apoyó el ministro Acosta para catalogar la inversión como “bastante alta”.
“Me parece que uno tiene que ver la relación de acuerdo con la riqueza de los países, y en ese sentido la parte porcentual tiene trascendencia”, afirmó.
Solo cinco países de la OCDE invierten más recursos en educación que Costa Rica, si se toman como referencia los datos como porcentaje del PIB. Ellos son Islandia, Israel, Suecia, Bélgica y Dinamarca.
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Como porcentaje del gasto público
Otra cifra que apoya la tesis de que la inversión costarricense en educación es demasiado alta es la que analiza ese gasto como proporción del gasto público total. La inversión en educación de Costa Rica se puede catalogar como muy elevada, si se analiza como porcentaje del gasto general del gobierno.
Solo dos países de la OCDE (Suiza e Islandia) dedican a la educación un porcentaje más alto de su gasto general para fines de enseñanza, según el mismo informe de Government at a Glance, publicado este año por la Organización.
Hasta 2021, Costa Rica invertía un 17% de su dinero público con fines educativos. Esa cifra solo la superaban hasta entonces Suiza (18,2%) e Islandia (18%) en toda la Organización; mientras que el promedio de entre los demás miembros del organismo era de solo un 10,7%.
Inversión por estudiante
No obstante, los números de inversión como porcentaje del PIB o como porcentaje del gasto público general pueden ser engañosos y esconden otras realidades. Al tratarse de porcentajes, dependen de qué tan grande sea el PIB de cada país o su gasto público total (que en el caso de Costa Rica son más bien chicos).
Por eso, lo más apropiado es analizar la proporción de recursos que se asignan por estudiante cuando se quiere analizar por qué el sistema educativo costarricense obtiene mejores o peores resultados.
En ese rubro, la inversión por estudiante de primaria y secundaria de Costa Rica está rezagada en más de un 50% en comparación con el monto promedio de los países OCDE, con datos base de 2019.
Según el estudio Education at a Glance 2023, también publicado hace unas semanas por la Organización, el gobierno costarricense destina $4.968 (¢2,6 millones al tipo de cambio actual) por estudiante de centros educativos públicos; mientras que la media de OCDE es de $10.949 (¢5,8 millones).
El gobierno también destina unos $3.725 (¢2 millones) por estudiante de primaria o secundaria —en su papel de rector de la educación— en centros privados; mientras que en la OCDE el promedio es de $7.598 (¢4 millones).
Las cifras de Costa Rica relacionadas con su educación pública para menores de edad las triplican o cuadriplican países como Bélgica, Austria, Islandia, Corea del Sur, Luxemburgo, Noruega, Suecia, Suiza o Estados Unidos.
Para ejemplificar por qué es más apropiado utilizar las cifras por estudiante para medir el rendimiento de la inversión educativa, podemos hacer una comparación sencilla entre Costa Rica y Dinamarca.
El Estado costarricense invierte casi el mismo porcentaje del PIB que Dinamarca en su educación; pero el país europeo casi el triple de dinero por estudiante de primaria y secundaria.
¿Por qué pasa esto?, porque Dinamarca tiene un PIB mucho mayor.
Este fenómeno lo explicó el economista y estadístico, Andrés Fernández, en un artículo publicado por la Academia de Centroamérica en su página web, en meses recientes. “La inversión en educación no debe analizarse como un monto nominal comparado con el PIB, sino que debe ajustarse para tomar en cuenta el tamaño de la población beneficiaria, en este caso, los estudiantes”, escribió.
Esto debilita el argumento del ministro Acosta sobre los pobres resultados de la educación a pesar de los altos niveles de inversión. Es cierto que el gobierno hace un gran esfuerzo en el rubro educativo, porque destina una gran parte de sus recursos disponibles a ello; pero también es cierto que los recursos disponibles del país realmente son muy inferiores que los de países más desarrollados.
Tipo de educación
Pero la revisión de todos estos números también nos permite ver que hay inconsistencias.
Por ejemplo, la situación cambia sustancialmente cuando se usan como referencia los datos de solo la educación terciaria (universitaria o similar).
Según datos de la OCDE sobre Costa Rica, en el mismo informe Education at a Glance 2023, el gasto gubernamental promedio por estudiante de centros universitarios públicos del país es de $12.636 por estudiante (¢6,7 millones): mucho más cerca del promedio de la organización en el mismo sector, que es de $14.839 (¢7,9 millones) —aunque siempre con una pequeña brecha.
La Organización ha enfatizado en la necesidad de que el país atienda esa tendencia en sus informes pasados sobre el país. De hecho, en su último informe de Estudios Económicos: Costa Rica 2023, la entidad señaló que “esta estructura de gasto regresivo debe cambiar y el gasto debe volver a priorizarse hacia niveles educativos más tempranos, ya que la inversión en estas áreas genera beneficios económicos y sociales positivos a largo plazo que son mucho mayores que el costo inicial”.
Pese a esa recomendación, el país no ha logrado invertir más por estudiantes de primaria, secundaria o terciaria en los últimos años. Por el contrario, si se comparan los datos de los informes de OCDE, se nota en un aumento de las brechas en todos los campos.
Salarios docentes
Otra forma de medir el nivel de la inversión en educación es el pago de salarios a profesores: un parámetro en el que Costa Rica también está rezagada.
Mientras que el salario promedio de los docentes de primaria en Costa Rica es de $36.911 anuales, la cifra alcanza los $48.023 en el promedio de la OCDE y hay países como Alemania, Islandia, Estados Unidos o Dinamarca, donde la diferencia es mucho más alta. Esta comparación, vale la pena aclarar, toma en cuenta las diferencias de costo de vida entre los países.
La remuneración de los docentes es un factor que no tiene una relación directa con la calidad de la educación (un profesor puede ser muy bueno, aunque se le remunere poco). Sin embargo, es un dato que sí demuestra la capacidad de cada Estado para dotar de más o menos recursos a su sistema educativo.
Entonces, ¿es mucho o poco?
Como siempre, la respuesta a si el dinero que Costa Rica invierte en educación es mucho o poco depende desde qué perspectiva se mire.
Es cierto que el país invierte mucho de su dinero disponible en educación, pero eso no quiere decir que sea suficiente para alcanzar el nivel o siquiera acercarse al nivel de las grandes potencias o de los países desarrollados.
Si bien el país hace un gran esfuerzo al dedicar un 17% de su gasto público a la enseñanza; también se debe destacar que ese gasto público general es bastante reducido (y no es lo mismo 17% de mucho, que 17% de poco).
Según afirmó el ministro de Hacienda, su deseo sería poder invertir más recursos en educación, pero eso solo podrá pasar cuando el país registre una mayor cantidad de recursos disponibles y su endeudamiento se estabilice.
El pago de intereses y amortizaciones de la deuda pública acapara casi la mitad de los recursos que utilizará el país en 2024, según el plan de gastos que propuso el gobierno al Congreso, este 2 de septiembre. Esa es una tendencia que se ha mantenido en años recientes y que ha obligado a los últimos gobiernos a aplicar fuertes restricciones al gasto público en todos los sectores, especialmente en infraestructura y educación. Estos dos rubros presupuestarios son dos de los más altos y de los más flexibles para hacer modificaciones.
En la reciente publicación del informe del Estado de la Educación 2023, los académicos del Programa Estado de la Nación (PEN) —financiado por las universidades públicas del país— explicaban que Costa Rica experimenta un fuerte deterioro de la inversión en educación como porcentaje del PIB; pues el Gobierno pasó de destinar un 7,44% de la producción en 2016 a solo un 5,9% en 2022.
“Se trata, en este caso, de un retroceso absoluto, que compromete significativamente el potencial de crecimiento económico y desarrollo futuro, por cuanto limita la formación de recursos humanos de alta calidad y la capacidad para sostener los avances de los últimos años”, redactaron en el documento.
Según la OCDE, existe una correlación evidente entre el dinero que se invierte por estudiante y el rendimiento de estos en las pruebas de evaluación estandarizadas PISA. En el caso de Costa Rica, esa correlación ya se evidenció cuando se aplicaron esos exámenes y las brechas quedaron más que expuestas en la comparación internacional.
El proyecto de presupuesto nacional para 2024 que impulsa el Gobierno en la Asamblea Legislativa propone otorgar ¢2,6 billones al Ministerio de Educación Pública (MEP) el próximo año. Ese monto es equivalente a un 5,2% del PIB y se trata de la segunda partida del gasto más alta después del pago de la deuda pública. Además del MEP, el Estado también gira recursos a instituciones educativas como el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) y la red de cuido. El dinero que ello representa es mucho para Costa Rica, pero es poco si se compara con los mejores.