La regla fiscal permitirá un crecimiento máximo de 2,56% en el Presupuesto Nacional de 2023: una cifra baja, pero no tanto como la que se fijó para el plan de gastos de este 2022, que fue 0,59 puntos porcentuales más reducida.
¿Por qué ocurre esto a pesar de que el acumulado de la deuda pública todavía sigue por encima del 60% del Producto Interno Bruto (PIB) y no ha decrecido? La explicación está en otro de los factores que se utilizan para definir el tope de la regla fiscal: el comportamiento de la producción nacional.
La fórmula de cálculo de la regla fiscal contempla el crecimiento económico promedio de los últimos cuatro años disponibles y el techo de la regla fiscal se fija a partir de este. Dicho promedio, precisamente, fue más favorable en el cálculo para 2023 que en el de este 2022.
La fórmula
Antes de analizar por qué el techo de la regla fiscal será más alto para el presupuesto de 2023 que para el de este año es necesario conocer cuál es el método de cálculo de la regla fiscal.
La norma señala que:
- Cuando la deuda del Gobierno Central no supere el 30% del PIB al cierre del ejercicio presupuestario anterior, entonces el crecimiento del gasto corriente no debería sobrepasar el crecimiento promedio del PIB nominal en los últimos cuatro años.
- Cuando la deuda del Gobierno Central se ubique entre el 30% y el 45% del PIB al cierre del ejercicio presupuestario anterior, entonces el crecimiento del gasto corriente no debería sobrepasar el 85% del crecimiento promedio del PIB.
- Cuando la deuda del Gobierno Central se ubique entre el 45% y el 60% del PIB al cierre del ejercicio presupuestario anterior, entonces el crecimiento del gasto corriente no debería sobrepasar el 75% del crecimiento promedio del PIB.
- Cuando la deuda del Gobierno Central se ubique por encima del 60% del PIB al cierre del ejercicio presupuestario anterior, entonces el crecimiento del gasto total (corriente y de capital) no debería sobrepasar el 65% del crecimiento promedio del PIB.
La situación del Gobierno Central se ubica en el último peldaño (el más estricto) desde la elaboración presupuestaria de este año en curso (2022), pues el acumulado de deuda pública superó el 60% de la producción en 2020.
Sin embargo, el techo de crecimiento se “flexibilizará” ligeramente en 2023 en la comparación con el año en curso.
El caso de 2023
La “flexibilización” del tope de gasto en 2023 corresponde se explica porque el crecimiento promedio de la producción de los últimos cuatro años se estimó en 3,95% entre 2018 y 2021, último cuatrienio disponible.
En cambio, para el presupuesto de 2022, se había calculado un promedio de 3,03%.
La diferencia radica en el crecimiento económico del año 2021, el cual fue atípicamente alto. En ese año se registró el repunte económico ocasionado por la reactivación económica pospandemia, una vez que avanzaron las campañas de vacunación a nivel nacional e internacional.
Asimismo, entre 2021 (año de fijación de la regla fiscal de 2022) y la actualidad, el Banco Central ha realizado diversas revisiones sobre los indicadores de producción, las cuales han suscitado algunas mejoras en los porcentajes de crecimiento de años recientes.
Estas revisiones son usuales y así consta en los registros del BCCR, que suelen actualizarse periódicamente.
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¿Más ventajoso?
Pese a que la restricción será menor en términos de porcentaje, el Gobierno enfrentará una situación delicada en relación con el presupuesto de 2023.
Sí, es cierto que el tope era de 1,97% para el crecimiento de 2022 y ahora es de 2,56%; pero los niveles de inflación de ambos períodos no son comparables.
La inflación a septiembre de 2021, cuando se planteó el presupuesto de 2022, era de 1,47%; pero ya alcanza el 11,48% a julio de este año.
Eso quiere decir que existe una pérdida de capacidad económica en términos reales (se podría tener acceso a más dinero en términos nominales, pero se podría pagar menos con este).
Otras normas
La regla fiscal se instauró a través del capítulo IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (9.635) y aplica para todos los presupuestos de entes y órganos del sector público no financiero. Sin embargo, se le exceptúan las empresas públicas en competencia y erogaciones específicas para fines como el régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) o la factura petrolera, entre otras.
La regla fiscal, además, establece una serie de restricciones adicionales para cuando la deuda pública supere el 60% de la producción. En estos casos (como ocurre actualmente), no se podrá:
- Realizar ajustes a las pensiones, excepto por costo de vida.
- Suscribir préstamos internacionales, “salvo aquellos que sean un paliativo para la deuda pública o estén destinados a ser utilizados en gastos de capital”.
- Realizar incrementos por costo de vida sobre el salario base o los incentivos salariales de los funcionarios públicos, “salvo para lo relacionado con el cálculo para determinar las prestaciones legales, jubilaciones y la anualidad”.
- Efectuar rescates financieros, otorgar subsidios de ningún tipo y realizar “cualquier otro movimiento que implique una erogación de recursos públicos” para los sectores productivos, salvo aquellos que sean avalados por la Asamblea Legislativa.
La regla fiscal, eso sí, tiene cláusulas de escape que se pueden aplicar en situaciones específicas: una es por emergencia nacional cuya atención implique gastos por más de 0,3% de la producción; otra, en caso de recesión económica o proyección de crecimiento económico inferior al 1%, certificado por el Banco Central.
La anterior administración, del expresidente Carlos Alvarado, aplicó múltiples excepciones en el marco de la pandemia de la covid-19. Sin embargo, dicha declaratoria de emergencia ya fue retirada por el gobierno del presidente Rodrigo Chaves, semanas atrás.
Cambio en modelo de control
En semanas recientes, el nuevo Gobierno reformó el reglamento de control a la regla fiscal.
El presidente Rodrigo Chaves y su ministro de Hacienda, Nogui Acosta, consideraron necesario para evitar que las subejecuciones y ahorros ocasionales de cada año (que no precisamente se debieran repetir en los siguientes) tuvieran necesariamente que trasladarse a los siguientes períodos. El mandatario aseguró que esto generaría una “desaceleración” insostenible.
Hasta junio pasado, el reglamento señalaba que la comprobación del cumplimiento de la regla fiscal debía realizarse a través de la comparación de gastos efectivamente ejecutados por cada entidad al cierre de cada período. No obstante, el cambio aplicado por la nueva administración ahora permitiría que la revisión se haga sobre el presupuesto ordinario del año anterior y el presupuesto final del período en curso; es decir, sin tomar en cuenta los niveles reales de ejecución.
Pese a las críticas, el presidente Chaves y el ministro Acosta han asegurado que no se desean sentar bases para un gasto irresponsable de los recursos. Además, han dicho que mantienen firmes las metas fiscales del país que se establecieron en el marco del acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI).
El cambio reglamentario, sin embargo, está en disputa legal por reclamos de la Contraloría General de la República (CGR). Esta entidad argumenta que, por un lado, la ley indica textualmente que la verificación debe hacerse “a partir de la liquidación presupuestaria” y que, por el otro, la reforma impulsada por las nuevas autoridades mermaría el impacto de la regla sobre el gasto público de manera considerable.
El incumplimiento de la regla fiscal, dice la Ley 9.635, implica una falta grave contra la Hacienda Pública.