Los cinco presupuestos extraordinarios enviados por el Gobierno de la República y aprobados por la Asamblea Legislativa este 2021 aumentaron el plan de gastos original en un 1,11% del Producto Interno Bruto (PIB); es decir, unos ¢425.000 millones.
Además, otras dos propuestas que se tramitan actualmente en el Congreso pretenden realizar aumentos netos adicionales por unos ¢25.000 millones, lo cual aumentaría la proporción de nuevas erogaciones en 0,07 puntos porcentuales del PIB.
Estos incrementos presupuestarios revierten parcialmente el efecto de los ‘recortes’ aplicados por el Gobierno de la República y por el Asamblea Legislativa al plan de gastos para este 2021 a finales del año pasado.
En aquel entonces, el Ministerio de Hacienda afirmó que había reducido el plan de gastos en unos ¢368.000 millones y, luego, los diputados aprobaron mociones para reducirlo en ¢162.000 millones adicionales.
Pese a la magnitud de los presupuestos extraordinarios y su reversión de gran parte de los ‘recortes’ pasados, el ministro de Hacienda, Elian Villegas, aseguró en entrevista con EF que las modificaciones de gasto que se han tramitado deben revisarse con detenimiento. Según dijo, incluyen inversiones extraordinarias por la pandemia, transferencias pactadas con la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) y créditos internacionales que se destinarán a satisfacer necesidades urgentes.
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Hasta el momento, se registra la aprobación de cinco de los seis presupuestos extraordinarios que se presentaron antes de agosto; mientras que otros dos siguen su camino legislativo.
Si se aprueban los dos presupuestos extraordinarios que siguen en curso, este 2021 sería el segundo ejercicio presupuestario con más modificaciones de ley de los últimos 10 años. Quedaría a solo un expediente más de igualar la mayor cantidad de presupuestos extraordinarios que se han aprobado en un mismo período, en 2019.
Los presupuestos
Los cinco presupuestos extraordinarios ya aprobados y los dos en trámite tienen diferentes particularidades. Una de ellas es la premura con la que se presentaron los primeros tres textos, apenas durante los primeros 42 días del año.
El primero de los proyectos de presupuesto llegó apenas el 11 de enero e incluyó un pago por ¢40.500 millones, relacionado con la compra de vacunas contra la COVID-19. Junto con el gasto, se aprobó una autorización para emitir deuda interna por el mismo monto.
El segundo extraordinario se presentó el 3 de febrero y reasignó ¢21.299 millones a los ministerio de Seguridad Pública, Justicia y Paz (MJP), y Gobernación y Policía; los cuales alegaron que no podrían garantizar sus servicios en buena parte del año sin esos recursos.
Para esa asignación también se planteó la emisión de títulos valores.
El tercer presupuesto aumentó el gasto en ¢153.045 millones y es el más grande que se presentó hasta este momento del año. Sin embargo, la mayor parte de su composición correspondió a un crédito con el Banco Mundial, por unos $160 millones (¢97.000 millones), para la optimización de los sistemas tributarios de Hacienda.
El resto de los recursos se plantearon, en su mayoría, para financiar gasto social que inicialmente se había desestimado como una inyección de ¢24.000 millones para evitar inminentes ‘recortes’ en las pensiones del régimen no contributivo (RNC).
Esta modificación presupuestaria se financió de manera especial y no implicó nuevo endeudamiento en sí misma. Además del empréstito para el Ministerio de Hacienda, incluyó los recursos de superávits institucionales cuyo uso se ordenó a través de las leyes de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos (9.925), conocida como ‘Pagar’, y de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos (9.371).
Estos superávits representaron poco menos de ¢110.000 millones, de los cuales ¢67.000 millones se utilizaron para reducir el saldo de la deuda (como estaba previsto) y el resto a financiar nuevos gastos.
Posteriormente se tramitaron tres presupuestos extraordinarios adicionales, de los cuales solo dos se aprobaron. Estos llegaron a mitad de año, en los meses de junio, julio y agosto.
El cuarto presupuesto se presentó el 11 de junio y pretendía otorgar recursos para el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT); sin embargo, su trámite se detuvo y no avanzó más ante la explosión del Caso Cochinilla, sobre presuntos sobornos en la gestión de proyectos viales.
Las aprobaciones continuaron después con los textos número cinco y seis, que se presentaron para el conocimiento legislativo a inicios del segundo semestre. Estos planes consiguieron aumentos netos de gasto de ¢77.581 millones y ¢132.708 millones, respectivamente.
El peso del quinto texto se inclinó principalmente por ¢47.000 millones quese otorgaron al Ministerio de Educación Pública (MEP) para infraestructura educativa y el pago de deudas por cuotas obrero-patronales a la CCSS. Otros ¢20.000 millones se asignaron al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), para el financiar programas de empleabilidad y cuido infantil.
El financiamiento de este presupuesto requirió poco menos ¢68.000 millones de deuda interna y una cifra restante de superávits de vigencias anteriores.
Por su parte, el sexto presupuesto incluyó los $100 millones (unos ¢62.000 millones) del contrato de préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para fortalecer la seguridad ciudadana y prevenir la violencia, a través de nueva infraestructura. Este también es nuevo gasto.
Asimismo, incluyó unos ¢15.000 millones para el pago de nuevas vacunas contra el coronavirus, ¢37.000 millones para pagar dineros adeudados a la CCSS por el MEP y ¢18.000 millones del empréstito con el Fondo Monetario Internacional (FMI).
Además del crédito del BID, estos gastos se saldaron con financiamiento externo. Se utilizó parte de dos otros créditos negociados con entidades multilaterales, que también sirvieron para refinanciar ¢332.000 millones de deuda interna (a mejor costo).
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Estos presupuestos también incluyeron recursos para gastos corrientes de algunas entidades públicas, que alegaron problemas con los ‘recortes’ realizados a finales de 2020 para este período.
Por ejemplo, el quinto presupuesto extraordinario asignó ¢3.153 millones adicionales al Ministerio de la Presidencia en partidas afectadas por “las rebajas efectuadas durante la discusión y aprobación del presupuesto para el ejercicio económico 2021″. Entre ellas estuvieron arrendamientos, pago de servicios básicos e incluso desembolsos para el servicio de publicación en el diario oficial La Gaceta, entre otros.
También el Ministerio de Relaciones Exteriores solicitó ¢167 millones para “seguir operando con normalidad en las diferentes embajadas y consulados”; y el propio Ministerio de Hacienda incluyó ¢5.220 millones para contratos de arrendamiento relacionados con cuestiones como procesamiento de datos y otros insumos tecnológicos, entre otros planteamientos de estas y otras carteras.
Ante este tipo de movimientos, un análisis hecho por la CGR, determinó que las rebajas al presupuesto de 2021 “no han resultado tan efectivas”.
“Al realizar un ejercicio para comparar los movimientos en cada título, programa y objeto del gasto, se evidencia que al 31 de agosto 2021 se habían reincorporado un 44,7% de los recursos rebajados”, redactó la entidad.
Además de todos estos presupuestos extraordinarios, actualmente se tramitan otros dos que incrementarían el gasto en poco más de ¢25.000 millones netos.
Unos ¢19.000 millones irían para financiar actividades del MOPT y ¢6.000 para un nuevo plan de salvamento para la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (Japdeva).
¢8.000 millones de esa cifra se financiarían con nueva deuda interna y el monto restante con vigencias de años anteriores (superávits).
Los dos ya fueron dictaminados afirmativamente en comisión de Asuntos Hacendarios.
‘Gastos particulares’
Pese a que el incremento en el gasto producto de presupuestos extraordinarios supera el 1% del PIB, el ministro de Hacienda, Elian Villegas, aseguró en entrevista con EF que los datos se deben analizar con detenimiento.
“Son distintos elementos que hacen que esa necesidad de llevar adelante algunos presupuestos extraordinarios e incorporar gasto nuevo sea un poquito imperiosa”, afirmó.
Mencionó cuestiones como el pago de vacunas, los recursos remitidos a la CCSS y la tramitación de presupuestos para infraestructura de prevención de la violencia y para el proyecto conocido como ‘Hacienda Digital’.
Estos rubros representan cerca de un 60% de los nuevos gastos totales incorporados a través de presupuestos extraordinarios.
Además, en el caso específico de los préstamos internacionales para seguridad y para los sistemas tributarios, el jerarca señaló que son recursos que se presupuestan este año por mandato legal pero que se ejecutarán en períodos más amplios.
Pese a las observaciones del ministro, la presidenta de la comisión legislativa de Asuntos Hacendarios, Ana Lucía Delgado, aseguró que la cantidad y magnitud de los expedientes refleja “una importante ausencia de planificación y presupuestación por parte del Gobierno”.
La directora del foro en el que se tramitan las iniciativas presupuestarias también criticó que la mayor parte de los nuevos gastos que requirieron de nuevas emisiones de deuda interna o externa se utilizan para gasto corriente de las instituciones, lo cual evidencia poco compromiso con la contención del gasto público y deficiencias en los ejercicios de presupuestación iniciales.
Superávits ¿sin liquidez?
El financiamiento de los gastos extraordinarios de este 2021 ha estado marcado por el uso de superávits institucionales.
De hecho, el tercer presupuesto extraordinario se financió casi completamente con transferencias de vigencias anteriores; mientras que el quinto documento incluyó ¢15.328 millones de esta fuente y el séptimo, que está en curso de aprobación, otros ¢17.683 millones.
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Sin embargo, la CGR sostiene que estos recursos no siempre son remanentes “líquidos”, sino que muchas veces se tratan de pasivos que no se utilizaron en el pasado y cuya nueva aplicación obliga al Estado a adquirir más endeudamiento.
“Los superávits no necesariamente son recursos de efectivo disponibles”, comentó la contralora Acosta en una reciente intervención en la Asamblea Legislativa.
El ministro Villegas refuta esa visión. Sostiene que los recursos sí son líquidos y que no implican nuevo endeudamiento nuevo en términos contables, pues se trata de dinero “parqueado y que no se está utilizando”.
Además, la Contraloría ha manifestado que los recursos en superávit que se utilizan para nuevos gastos bien podrían utilizarse para el pago de deuda pública.
Multitud de presupuestos
Los presupuestos extraordinarios aprobados o en trámite de aprobación en 2021 ya son siete. Solo uno se quedó varado en el Congreso. La cifra es la segunda más alta de los últimos 10 años, según un recuento histórico de la CGR.
Julissa Sáenz, directora del Área de Fiscalización para el Desarrollo de las Finanzas Públicas de esa entidad, aseguró a EF que este año se ha visto afectado por situaciones como la pandemia de COVID-19, la incorporación de recursos de órganos desconcentrados y las leyes aprobadas en meses recientes que han permitido incorporar recursos de superávits para atender necesidades actuales.
Según la encargada, todo esto implica el reto de verificar que los recursos se usen de manera óptima, pues cada nueva erogación supone el uso de recursos limitados, garantizando “la mayor rentabilidad social” y en “lo estrictamente necesario”.
La cantidad de presupuestos extraordinarios ha crecido desde 2019. La explicación también reside en normas incluidas a partir de ese año, las cuales hicieron que algunos traslados entre partidas que antes se realizaban vía decreto ahora requieran de autorización legislativa.
Para 2021 todavía es previsible que se presenten nuevas propuestas sobre aumentos de gasto o inclusión de créditos internacionales. Por ejemplo, resta que el Ejecutivo envíe la presupuestación del crédito que se negoció con el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) para refinanciar, a menor costo, el pago de vacunas contra la COVID-19.
La inclusión de nuevos gastos no es negativa en sí misma, recordó Sáenz. No obstante, desde el punto de vista de la Contraloría, el análisis de cada inversión debe hacerse a partir de la rentabilidad de cada movimiento, en momentos de escasez.
La contralora general, Marta Acosta, ha señalado en distintas ocasiones que es por esto que el país requiere de reformas estructurales, más allá de solo ‘recortes’ al plan de gastos.
Si bien el plan de gastos es una herramienta de control, este es el resultado de mandatos legales y políticas públicas que deberían revisarse.
Entre los campos de mejora, la contralora ha mencionado que se deberían revisar los gastos obligatorios de ley, para evaluar su pertinencia; trabajar en un uso más eficiente de los recursos en el empleo público y en las compras estatales; e impulsar reformas tendientes a potenciar la recaudación de impuestos. Estas iniciativas tendrían un impacto más fuerte y duradero.
Similar opinó la diputada Delgado. “Esta crítica situación exige al Gobierno que se concreten de forma conjunta y con sentido de urgencia verdaderas medidas que impulsen la actividad económica y la generación de más fuentes de empleo, los ingresos del Estado seguirán siendo escasos (...) De ahí la urgencia de hablar de eficiencia, planificación, priorización y control de gasto”, concluyó.