¿Por qué no se invierte el ROP en infraestructura pública? En 20 años el país no ha podido presentar proyectos viables y la oportunidad se desaprovecha

Dos décadas después, sin embargo, el país no ha sabido aprovechar los recursos para este fin. De hecho, esta misma incapacidad ha propiciado que cada vez más dinero de las pensiones tenga que invertirse en el extranjero en lugar de aprovecharse en proyectos nacionales.

No obstante, por primera vez en varios años, pareciera que se abre un pequeño portillo para poner a trabajar esos fondos a favor de la obra pública. La mejora en el balance fiscal de las finanzas estatales podría liberar un espacio para que la inversión nacional no sea únicamente absorbida por deuda de Hacienda, aunque la experiencia previa nos dice que no hay garantías de que se aproveche la oportunidad.

¿Por qué podría ser beneficioso?

Si bien desde lejos las palabras “pensiones” e “infraestructura pública” no parecieran tener mucho en común, la realidad es que su combinación ha sido una receta que ha tenido éxito en varias latitudes, incluso en vecinos latinoamericanos como Colombia y Chile.

La premisa funciona así: el país tiene una necesidad de mejorar la infraestructura (carreteras, transporte público, hospitales, etc.) y las Operadoras de Pensión Complementaria (OPC, quienes administran el ROP) tienen la obligación de invertir los fondos en instrumentos que les permitan multiplicar los aportes (se calcula que su pensión complementaria podría llegar a estar compuesta en un 70% por rendimientos de dichas inversiones).

“Si se logra juntar infraestructura pública con pensiones, usted lo que está haciendo es darles a unos recursos que ocupa invertir en el largo plazo un rendimiento estable, entonces desde ese punto de vista usted está juntando dos cosas que son totalmente complementarias: las necesidades recursos de largo plazo con auténticas inversiones de largo plazo y, a la vez, se satisface un interés público”, explica Elian Villegas, exministro de Hacienda.

Además, la construcción de infraestructura suele tener un efecto multiplicador sobre la economía: genera más puestos de trabajo y propicia la inversión empresarial, lo cual también fortalece no solo el crecimiento económico del país sino también a los mismos fondos de pensiones al incrementar su base de recaudación.

Una masa de dinero

A sus 23 años, el ROP ya es una masa de dinero de proporciones importantes. Para ponerlo en números: los ¢10,4 billones que tiene el fondo en activos pesan un 25% de todo el Producto Interno Bruto (PIB) del país y un 30% de toda su riqueza financiera. Además, crecen a un mayor ritmo que ambos.

“En números redondos, al ROP le entran cerca de ¢2 millones de millones frescos por año que necesitan ser invertidos”, dice Alejandro Solórzano, gerente general de la OPC Vida Plena. También agrega que los fondos de pensiones tienden a duplicarse alrededor de cada siete años.

Este crecimiento significa no solo que la demanda de instrumentos de inversión siempre va a existir por parte de las operadoras, sino que en los próximos años irá creciendo todavía más. Es decir, el país necesita saciar esa obligación de inversión que viene de la mano de las pensiones.

Aún partiendo de que la regulación no permite que las OPC inviertan más de un 10% de su portafolio en un solo inversor, los fondos ya son lo suficientemente masivos como para financiar proyectos como la ruta 27 ($337,31 millones), la carretera San José-San Ramón ($525 millones; estimación de 2013), el tren eléctrico ($900 millones, estimación del ministro Luis Amador), entre otros más que, o ya se construyeron, o son proyectos que llevan años tratando de diseñarse.

*Estos últimos son ejemplos que sirven para ilustrar la capacidad monetaria del fondo; no significa que estos sean proyectos financieramente viables.

Solo el 10% del portafolio de Popular Pensiones —es decir, una de las seis operadoras— es aproximadamente ¢390.000 millones, unos $733 millones.

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En conveniencia para las operadoras

El consenso entre las operadoras es que estarían más que contentas en poner el ROP a trabajar en favor de la infraestructura del país.

“Nosotros tenemos la convicción, hablo de las operadoras, de que al menos el 30% de nuestros portafolios debería estar en infraestructura, pero necesitamos las emisiones”, dice Héctor Maggi, gerente general de la OPC de la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS).

Para que el ROP pueda utilizarse para financiar infraestructura, el emisor (público, privado o una combinación de ambos) debe hacer la colocación por medio de instrumentos bursátiles que las operadoras puedan adquirir en una bolsa de valores (como bonos o acciones). Aquí el elemento importante es que sea una inversión que genere flujos de dinero periódicos que puedan ser titularizados.

“Si se va a hacer un puerto usted sabe que ese puerto va a tener el ingreso por el pago de las tarifas de los usuarios, si se hace una carretera, pues sabe que están los peajes para generar el ingreso sobre el uso del proyecto, si es un servicio de agua, ese servicio va a ser cobrador a los usuarios, entonces ese tipo de proyectos, generalmente generadores de flujos, son los que más llaman la atención”, explica Solórzano.

¿Por qué? Porque las OPC necesitan minimizar los riesgos lo menor posible y garantizar —aunque el riesgo nunca es cero— alguna especie de retorno.

¿Por qué no se ha hecho?

Si este método de financiamiento suena tan positivo, ¿por qué es que nunca se ha hecho? Róger Porras, gerente general de Popular Pensiones —la OPC más grande del país—, considera que la normativa actual, si bien no es perfecta, no ha sido la gran traba en esta materia, sino considera como responsable la incapacidad del país de generar proyectos viables con una adecuada estructuración financiera.

En esto ha coincidido en múltiples ocasiones la superintendenta de Pensiones, Rocío Aguilar. “El país cuenta con una amplia oferta legal para poder estructurar el financiamiento de estos proyectos desde la ley de concesión de obra pública, en todas sus versiones (...), el problema que tenemos tiene que ver con la calidad de la inversión que se lleve adelante y la necesidad de una muy buena institucionalidad para hacerse cargo de estos proyectos”, dijo Aguilar en una entrevista con El Financiero de 2021.

Expertos consultados por este medio coinciden en que el país tiene una falencia importante en la etapa de preinversión que aleja a las OPC de invertir en proyectos nacionales.

“Si un gerente de fondos de pensión llega y dice: ‘Tengo $3.000, tráiganme todos los proyectos maduros que tengan de obra pública’, no le va a llegar ni uno solo. Es un tema que se ha vuelto recurrente y es que los departamentos de ingeniería de las instituciones públicas no están haciendo el trabajo que les toca y entonces los proyectos nunca están maduros. Tienden a trabajar más con ideas que con auténticos proyectos”, dice Villegas.

“Por ahí anda el proyecto de cambiar la flotilla de buses a eléctricos. Nosotros, las seis operadoras, nos sentamos con los que andan manejando el proyecto en el Ministerio (de Obra Pública y Transporte) y les dijimos: ‘La plata la tenemos, estructure la emisión’ y ahí se quedan pegados”, cuenta Maggi.

Solórzano cuenta que en Colombia se desarrolló una oficina que se encarga de buscar y desarrollar la primera etapa de estudios de factibilidad para llevarlos luego al mercado de valores y que las operadoras de pensiones puedan financiar los proyectos. En 2022 había alrededor de 24 billones de pesos colombianos (unos $6.098 millones, al tipo de cambio actual) invertidos directa e indirectamente en infraestructura por medio de proyectos de logística, transporte o concesión de aeropuertos, vivienda, hotelería, centros comerciales, entre otros, según reportó el diario El Tiempo.

Esa figura no existe en Costa Rica, lo que genera una desconexión entre las necesidades públicas y las de los fondos de pensiones.

Los fondos de pensión necesitan proyectos que sean claros en el desarrollo de su factibilidad y su estructuración financiera, menciona Porras. Esto quiere decir que haya un alto nivel de certeza sobre la viabilidad de factores como lugar de construcción, permisos, plazos, retorno de la inversión, repartición de los riesgos, entre otros.

Además, para reducir los riesgos, a las operadoras lo que les sirve es participar en el financiamiento una vez el proyecto está construido, no durante el proceso de construcción.

“Si usted se mete de esa forma (en la etapa de construcción) está asumiendo el riesgo directo. Hay que mitigarles el riesgo a los fondo porque suena muy bonito pedirles que construyan una carretera, pero para un inversionista la rentabilidad se mide en el plazo de ejecución. Por ejemplo, digamos que para ampliar una autopista se necesitan dos años, pero por un tema de expropiaciones el proyecto, que iba a ser de dos años y 9% de rentabilidad, pasó a cuatro años y la rentabilidad bajó a un 4%. Ese riesgo lo estaría asumiendo la operadora, ¿y qué saben las operadoras de construcción, qué saben de administración de proyectos?”, menciona Douglas Montero, economista especialista en mercados internacionales.

“Si usted lo que va a estar financiando es la etapa de construcción de la carretera, asume riesgos diferentes a cuando la carretera ya está hecha, por eso es que yo prefiero invertir cuando ya está, porque ahí ya se sabe que tiene flujos que son ciertos”, explica Solórzano.

En ese sentido, los fondos de pensiones funcionarían como el financista final. ”Si usted tiene la plata usted lo único que quiere es dar el financiamiento a un proyecto que esté maduro, pero no hay proyectos maduros, entonces no se logra llegar a esa etapa donde lo único que se necesite sea poner el dinero”, agrega Villegas.

Además hay otro fenómeno que no ha permitido a estas iniciativas crecer, y es que el Ministerio de Hacienda durante los últimos años ha sido un emisor masivo de deuda, achicando los espacios para cualquier otro participante. En nombre de Hacienda están más de tres cuartas partes de todas las emisiones del mercado costarricense.

“Si vos como inversionista tenés un rendimiento en el sector de Hacienda superior al que puede tener un instrumento de un fondo inmobiliario o de un fondo de desarrollo, pues te vas a mover a la parte que te paga mejor”, dice Solórzano.

Hay, sin embargo, algunos proyectos de infraestructura que sí han tenido éxito en el proceso de estructuración, considera el gerente general de Vida Plena. “Estuvieron los fideicomisos de (las plantas) Garabito y Cariblanco que fueron por medio de la titularización de flujos del ICE que se emitieron en participaciones en bolsa y que se adquirieron. O sea, con los mecanismos que tenemos se puede”, agrega Solórzano.

¿Cuáles han sido las consecuencias?

Más que un efecto negativo directo, la inutilización de los recursos del ROP en infraestructura se siente como una oportunidad desaprovechada. Principalmente porque se sabía, desde su creación, que los fondos iban a brindar esa oportunidad y que iban a necesitar que el país aprendiera a desarrollar proyectos que lleguen a bolsa, pero en el país nunca se concretó la figura del estructurador (como en el caso de Colombia).

Hay algunos efectos, sin embargo, que sí han sido más tangibles: principalmente la salida de los recursos del ROP. El mercado costarricense, al no ofrecer ninguna opción local, ha empujado a las OPC a que inviertan ese dinero fuera del país. Solo entre 2018 y 2022 el porcentaje del portafolio del ROP que se invertía en el extranjero pasó de ser alrededor de un 11% a poco más de un 30%.

Esto no es necesariamente algo malo para las operadoras ni para las pensiones: la diversificación hacia el extranjero es algo natural para este tipo de fondos, en especial para mercados poco desarrollados como el costarricense. No obstante, la migración sí tuvo efectos en la economía costarricense, principalmente en el tipo de cambio y, consecuentemente, en la inflación.

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El ROP, al ser un fondo tan masivo, demandó una alta cantidad de dólares al mover sus recursos hacia el extranjero, lo cual puso una fuerte presión hacia el alza en el tipo de cambio entre 2020 y 2022, cuando finalmente llegó a un techo de casi ¢700.

De momento esa internacionalización ha caído en una ligera pausa en el último año, pero dentro de los riesgos inflacionarios que proyecta el Banco Central de Costa Rica hacia el futuro está una nueva salida de las inversiones de los fondos de pensiones.

Se abre una oportunidad

La necesidad de mejorar la infraestructura siempre ha estado allí, pero ahora se siente con mayor urgencia, en especial para facilitar los planes que tienen entidades como Procomer de atraer inversión extranjera fuera de la Gran Área Metropolitana, dónde se sabe que hay grandes retos en obra pública, incluso más allá de la red vial.

Si a esto se le suma el hecho de que las operadoras cada vez demandarán más instrumentos de inversión y que Hacienda, tras la mejora en los resultados fiscales, tendrá una menor necesidad de emitir deuda tradicional, pareciera que los elementos se están alineando para poner los fondos del ROP a financiar el desarrollo del país.

“El Ministerio de Hacienda cada vez requiere colocar menos, entonces es un buen momento para sacar este tipo de emisiones (de infraestructura pública)”, dice Maggi.

El problema es que en la mesa hay una pata que sigue rota y es la capacidad del país de formular los proyectos. Solórzano ve con cierto optimismo la llegada al mercado costarricense de la Corporación Andina de Fomento, entidad que tiene experiencia en estructurar este tipo de proyectos públicos, pero nada garantiza que el status quo vaya a cambiar pronto.