Las cifras fiscales de Costa Rica por fin se ven sanas. Después de la aprobación de la reforma fiscal en 2018 y superado el descalabro económico que provocó la pandemia de covid-19, el país alcanzó su primer superávit primario en 13 años en 2022 y espera repetir el balance positivo este año. Sin embargo, las autoridades de gobierno afirman que no hay dinero suficiente para grandes inversiones todavía. Ni siquiera para atender con mayor despliegue las crisis de inseguridad y de educación que afronta el país.
Es paradójico, pero es así: Costa Rica tiene su mejor posición económica en muchos años, pero una capacidad de gasto muy limitada. “Claro que estamos bien, pero no hay esa bonanza que dicen”, afirmó el ministro de Hacienda, Nogui Acosta, en entrevista con EF.
¿Por qué pasa esto? Precisamente porque la mejoría de los registros financieros del Gobierno está directamente relacionada con la contención del gasto público —principalmente la del gasto social, que es la más flexible para restringir.
Cuando se aprobó la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (9.635), en 2018, las autoridades de entonces ya advertían de que la mayor parte del impacto financiero del proyecto vendría por el lado de la disminución o contención del gasto público, aunque la prensa y los actores políticos pusieron especial énfasis en los cambios relacionados con impuestos. Rocío Aguilar, entonces ministra de Hacienda, decía que el efecto esperado de la reforma era del 3,5% del PIB, del cual un 1,29% provendría de nuevos ingresos (los cambios en materia de impuestos) pero el resto lo haría de la regla fiscal y de las restricciones salariales.
Todo, sin embargo, sonaba intangible en aquel momento. Ahora se vive la restricción.
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Las matemáticas de la “camisa de fuerza”
El plan fiscal de 2018 no solo contenía cambios en materia tributaria. También incluía restricciones en materia salarial e instauró una regla fiscal que socó las amarras al gasto público. En ese último instrumento, incluso, se abrió la puerta para que el Gobierno pudiera incumplir ciertos mandatos presupuestarios de ley cuando la deuda pública sobrepasara el 50% del producción.
La lógica de estos cambios fue fiscalista y sus resultado en esa faceta han sido evidentes.
El superávit primario de Hacienda en 2022 fue de 2,1% del Producto Interno Bruto (PIB); es decir, el Gobierno gastó ¢927.392 millones menos del dinero que recibió por impuestos y otros ingresos en todo ese año (sin contar el dinero que destinó al pago de la deuda pública).
Para poner esos datos en contexto, el país no experimentaba algo similar desde la crisis financiera de 2008.
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Una buena parte de esa mejoría provino de la creciente recaudación de impuestos. Hacienda registró en 2022 una recaudación tributaria récord, la cual se esperaba para 2020 pero que se atrasó por los efectos de la pandemia.
En 2022, Hacienda captó ¢6,3 billones en impuestos, el 14,3% del PIB en ese año y 1,6 puntos porcentuales más que en 2018 (el último año antes de la reforma fiscal).
Esta tendencia continúa y el Fondo Monetario Internacional (FM) espera que los resultados le permitan al país lograr un nuevo superávit primario este 2023. Esta vez, del 1,5% de la producción.
En la mejoría fiscal del Gobierno también pesa la contención del gasto público que se instauró desde 2019.
El presupuesto del Gobierno Central creció un 15,5% entre el que dispuso el Ministerio de Hacienda para 2019 y el que ahora se propone para 2024; sin embargo, esa cifra se reduce a 3% cuando se contempla el efecto de la inflación en ese mismo período.
Si hacemos énfasis en los presupuestos específicos de los ministerios de Educación y Seguridad —dos campos en los que el país sufre sendas crisis—, se puede observar que experimentaron una caída de 2,1% y un aumento del 13,9%, respectivamente, en los últimos cinco años. Pero la caída del MEP se agranda a un 12,7% y el crecimiento de Seguridad se reduce a solo un 1,6% si se contempla el efecto de la inflación.
Esos números son evidencia de un gasto en funciones sociales que se ha venido restringiendo en los últimos años. Según indicó el gobierno en la exposición de motivos del proyecto de Presupuesto Nacional para el año 2024, la inversión social para el próximo año sería un 38% del plan de gastos y representaría un 9,7% del PIB. Solo dos años atrás, según indicó la propia cartera de Hacienda, ese gasto social representó el 41% del presupuesto y el monto significó un 11,8% de la producción del país.
Para Acosta, esto implica el reto de canalizar mejor los recursos, pero no precisamente soltar las amarras todavía. “El contrato social es viable única y exclusivamente si se puede financiar”, declaró.
La disyuntiva
El balance positivo entre ingresos y gastos era justo lo que se pretendía con la reforma fiscal de 2018. La intención era achicar el acumulado de endeudamiento público —lo cual se ha venido logrando— y dar así sostenibilidad al pago de las obligaciones en el mediano plazo, con el fin de evitar una crisis.
Un desborde de la situación fiscal, señalaban las autoridades de entonces, hubiese implicado tasas de interés impagables para el país, una mayor estrechez en la inversión pública de la que se observa actualmente, y peores condiciones financieras para las personas y las empresas.
La exministra de Hacienda, Rocío Aguilar, todavía considera que fue la decisión correcta impulsar la reforma y sus restricciones, más allá de las tensiones presupuestarias de hoy. “La verdadera pregunta es qué hubiera pasado sin la reforma”, respondió la exjerarca, ante la consulta de este medio.
El esfuerzo no ha sido gratuito y la experiencia demuestra que es difícil encontrar los equilibrios. Por ejemplo, el director del Organismo de Investigación Judicial (OIJ), Randall Zúñiga, ha insistido en que las restricciones presupuestarias y salariales amarran las manos para la policía judicial cuando la criminalidad avanza y eleva la tasa de homicidios a una cifra nunca antes vista (cerrará 2023 por encima de los 18 por cada 100.000 habitantes si se cumplen los pronósticos oficiales).
Según comentó el funcionario en una entrevista al medio Interferencia, de la Universidad de Costa Rica, las meras restricciones salariales incluidas en la reforma de 2018 han provocado una sangría de capital humano en el OIJ, en donde solo se habían contabilizado siete renuncias de investigadores entre 2011 y 2017, pero ahora se registran más de 300 salidas desde 2018.
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¿Cómo fue que la reforma fiscal de 2018 amarró el gasto público? Lo hizo a través muchas las medidas, pero algunas de las principales fueron el congelamiento de los aumentos salariales del sector público, en tanto el acumulado de deuda pública sobrepasara el 60% del PIB. En ese mismo escenario de endeudamiento, la ley prohibió realizar ajustes más allá del costo de la vida en las pensiones de los jubilados y limitó el crecimiento del Presupuesto Nacional a un máximo del 65% del crecimiento promedio de la producción en los últimos cinco años (un 3,35% para este 2024).
Otra gran reforma en materia de gasto público que incluyó la ley fue la disposición de que, cuando el endeudamiento del Gobierno Central superase el 50% del PIB, Hacienda podría “presupuestar y girar los destinos específicos legales considerando la disponibilidad de ingresos corrientes”; en otras palabras, decidir en qué medida cumplir esos mandatos legales.
Todas estas normas y facultades se han venido empleando desde 2018 hasta el momento.
Defensa gubernamental
Durante la discusión del Presupuesto Nacional de 2024, en la Comisión de Asuntos Hacendarios, se evidenció la complejidad del equilibrio entre la disciplina fiscal y las necesidades de recursos que tiene la institucionalidad pública.
El ministro Acosta alertó al Congreso sobre los efectos nocivos en las cifras fiscales de algunas enmiendas que planteaban los diputados para aumentar los recursos en áreas como seguridad, bajo el argumento de que podrían poner en riesgo las metas de superávit primario.
Ante esa exposición, diputados como Jonathan Acuña, del Frente Amplio, o Paulina Ramírez, de Liberación Nacional, entre otros, respondieron que también se deben tomar en cuenta las necesidades reales de la población.
“El presupuesto es reflejo de las demandas de los ciudadanos”, subrayó la liberacionista, quien preside el foro de Hacendarios.
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Durante el acto de presentación del plan de gastos del Gobierno, el 1.º de septiembre, Acosta reconoció que a las autoridades les gustaría “subir más” las asignaciones presupuestarias a carteras como educación, pero dijo que ello solo será posible hasta que se reduzca considerablemente más el endeudamiento. “¿Por qué?, porque de esta forma se disminuye el peso de los intereses en el gasto y ahí podríamos asignar recursos, pero solo en ese momento”, puntualizó.
El Gobierno corrigió su balance primario entre ingresos y gastos, pero falta mucho camino para hacer lo mismo con el balance general (que incluye el pago de intereses y amortizaciones). En 2022, el país registró un déficit del 2,8% de la producción y para 2028 se espera que todavía siga por encima del 1,5%, a pesar de todas las medidas.
“Esa diferencia es el tema de los intereses” y por eso faltan algunos años de amarrarse la faja, comentó Acosta.
¿Y entonces?
La mejoría fiscal también ha permitido cumplir los compromisos adquiridos con importantes prestamistas internacionales, como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y otras entidades financieras, las cuales se han mostrado complacidas por los resultados alcanzados. Asimismo, el país ha recibido revisiones al alza en su calificación crediticia por parte de las principales entidades especializadas en ese campo. Pero todo con algunas facturas.
La exministra Aguilar considera el país debe abrir espacio a nuevas discusiones que busquen balancear mejor el mejoramiento fiscal y el sostenimiento del gasto público.
“Hay una tensión entre lo fiscal y lo social, y no nos podemos permitir que esa tensión termine en la no atención de los desafíos sociales o en la degradación de la reforma. Este dilema requiere una concertación nacional”, concluyó la actual jerarca de las superintendencias de Pensiones (Supén) y Entidades Financieras (Sugef).
La postura del actual Gobierno es continuar con la restricción fiscal hasta que la deuda disminuya y exista una menor presión en el pago de intereses.
Acosta dijo a los diputados que la deuda pública podría caer por debajo del 50% del PIB en 2035; lo cual sería un buen escenario para incrementar gasto en algunos sectores clave como educación.
Mantener la austeridad como norma infranqueable es riesgoso, según especialistas como los investigadores del Programa Estado de la Nación (PEN), el think tank de académicos auspiciado por las rectorías de las cinco universidades públicas.
Ellos calificaron el debilitamiento de la inversión social pública como “otra señal de renuncia progresiva en el contrato social costarricense” en su último Informe del Estado de la Nación; pues mantener y ampliar los logros en desarrollo humano del país “requiere del financiamiento adecuado”.
En ese sentido, hicieron un paralelismo con la crisis de los años 1980. “En la década de los ochenta, el país redujo su inversión social pública en otra época de retrocesos y esta errada decisión tuvo consecuencias estratégicas sobre el desarrollo nacional, cuyos efectos se sienten hasta en la actualidad”.
Acosta, por otra parte, considera que el país debe reflexionar y reconstruir su estructura de acuerdo con los recursos que tiene. “Lo que tenemos es una demanda de cosas que nosotros prometimos hace 20 años o 25 años, que era lo que nosotros aspirábamos, y nos dimos cuenta de que no, de que no lo podíamos financiar”, señaló el jerarca. “No necesariamente habrá que construir una oferta social más limitada, sino más estratégica”.
Desde la aprobación de la reforma fiscal en 2018 se han aplicado algunas enmiendas al texto original, para flexibilizarlo; sin embargo, muy puntuales. De hecho, hace solo unas semanas (el 21 de septiembre pasado), los diputados aprobaron excluir de los topes presupuestarios de la regla fiscal a empresas públicas y entes públicos no estatales; así como a los recursos provenientes de donaciones, inversiones de los cuerpos de policía y los gastos de las universidades públicas financiados con recursos provenientes de la venta de servicios y sus fundaciones.
Los diputados que impulsaron la reforma insistieron en que el cambio no debilitaría los cálculos financieros del Gobierno Central y que, más bien, ayudaría a las instituciones a utilizar dineros con los que ya cuentan actualmente y no pueden destinar a gasto social, a pesar de estar listos en sus arcas.
Sin embargo, la discusión de las tensiones fiscales y sociales está lejos de resolverse. Casi de forma premonitoria, el exministro de Hacienda, Elian Villegas, decía que “mantener la solidez de la regla fiscal” y las demás medidas de contención sería el principal reto del entonces entrante nuevo gobierno. La discusión apenas está empezando.