Los nuevos diputados de la Asamblea Legislativa esta vez no heredan proyectos excesivamente apremiantes, como ocurrió en 2018 con el trámite inconcluso de la reforma fiscal. Sin embargo, deberán hacerse a cargo de autorizar o denegar la solicitud recién presentada por la administración saliente para que emitir $6.000 millones en títulos valores en el mercado externo (eurobonos) durante los próximos seis años.
La aprobación de financiamiento con títulos en el mercado externo es crucial y, aunque la administración entrante todavía no se pronuncia al respecto, el Banco Central ya da por descontado en sus informes y proyecciones más recientes que el país acceda a esos recursos para cumplir con sus necesidades financieras a un menor costo en los próximos años. Costa Rica enfrentará en 2023 altas necesidades de recursos frescos, e incluso deberá repagar viejas emisiones de eurobonos por $1.000 millones.
Pese a la ausencia de grandes reformas urgentes, el trámite de cualquier mecanismo de endeudamiento externo –como los eurobonos– es complejo. La necesidad de aprobación legislativa de estos proyectos con un mínimo de 38 votos implica arduas negociaciones entre el gobierno de turno, su fracción oficialista y la oposición. Por un lado, es posible que esas negociaciones deriven en extensos debates y, por el otro, que también lo hagan en recortes a la autorización solicitada, como ya ocurrió en 2019, cuando el gobierno pidió permiso para emitir $6.000 millones en seis años y al final solo pudo colocar $1.500 millones en un tracto.
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Sin embargo, los diputados no parecen arrancar con agendas demasiado concretas y el gobierno entrante ha tenido poco tiempo para hacer su tarea. Un Ejecutivo entrante primerizo y el antecedente de una Asamblea Legislativa de 2018-2022 excesivamente productiva, en términos de proyectos aprobados, deja poco más en el tintero.
Para la politóloga Eugenia Aguirre, del Observatorio de la Política Nacional de la Universidad de Costa Rica (OPNA-UCR), la ausencia de más temas grandes y escabrosos, como una reforma tributaria, puede ayudar a los nuevos congresistas a tener una curva de aprendizaje menos tortuosa, aunque con un doble filo. “Puede ser muy ventajoso porque no hay presiones de proyectos particulares, pero también implica cierta incertidumbre sobre cuál será esa agenda, que por supuesto la habrá aunque llegue más tarde”, apuntó.
Para sumar a la incertidumbre, dos partidos llegan por primera vez a Cuesta de Moras sin mayores antecedentes en el campo legislativo.
Los nuevos diputados podrían encontrar algunos temas de interés en proyectos rezagados como los que buscan regular las plataformas de transporte, imponer reglamentación interna a los propios legisladores o financiar obras específicas, como es el caso del tren eléctrico en la Gran Área Metropolitana (GAM). Además, la nueva administración ya anunció de que buscará impulsar proyectos, “casi listos”, para alentar la denuncia de corrupción y para reducir la tramitomanía.
Más tarde también les llegará el momento de decidir sobre proyectos que se relacionen con la agenda del acuerdo que sostiene el país con el Fondo Monetario Internacional (FMI), aunque el presidente electo Rodrigo Chaves ya anunció su intención de renegociarla.
Finanzas públicas
El período legislativo saliente (2018-2022) arrancó sus labores en condiciones de extrema urgencia fiscal. Por aquel entonces había quedado inconclusa la discusión de una reforma tributaria y eso marcó la cancha desde un inicio para los legisladores que en aquel momento recién ingresaban.
La situación ahora es distinta. Si bien el país aún suma un déficit financiero superior al 5% de la producción, las proyecciones para este 2022 apuntan a que el gobierno central alcanzará un superávit primario (una relación positiva de los ingresos menos los gastos sin contar el pago de intereses) por primera vez en 12 años (de 0,7% del PIB).
La situación, sin embargo, seguirá siendo prioritaria y los nuevos congresistas recibirán como herencia un gran proyecto de financiamiento externo. Los nuevos diputados deberán decidir sobre la recién presentada solicitud para emitir eurobonos por parte del Poder Ejecutivo, la cual se ha dado por sentada en las estimaciones del Banco Central (BCCR) para aliviar el peso de los intereses de la deuda pública en los próximos años.
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El proyecto de solicitud de emisión de eurobonos se presentó recién este 26 de abril y pide un permiso para colocar $6.000 millones en el mercado internacional a través de cuatro operaciones, entre 2022 y 2028. Asimismo, incluye una autorización para que el país coloque hasta $500 millones anuales en líneas de crédito de cortísimo plazo (no mayores a un año de repago) siempre que enfrente “situaciones de escasa liquidez local y dificultades temporales en el flujo de caja” (sin límite de tiempo de aplicación de esta norma).
Mucho de qué ocurra con ese proyecto dependerá de si cuenta o no con la anuencia del nuevo gobierno de Rodrigo Chaves. Su vicepresidente y futuro encargado del equipo económico del Gobierno, Stephan Brunner, aseguró que aún no conoce los detalles del texto y que no fueron informados de previo a su presentación, por lo que evitó adelantar una posición, este 27 de abril.
El impulso del crédito externo ha sido fundamental para la administración saliente. Esta ha empleado un programa de financiamiento externo con organismos multilaterales y una emisión de $1.500 millones en eurobonos, en 2019, para sustituir deuda interna por deuda con organismos multilaterales a menor costo por intereses y en mejores condiciones de plazo.
Solo hasta marzo de este 2022, Hacienda registro gastos por intereses de ¢692.853 millones (1,62% del PIB). Esta cifra representa el registro más alto de los últimos 17 años y casi una tercera parte del gasto total del gobierno central en ese período (¢2,2 billones).
Sin embargo, política y públicamente es siempre un proceso complejo. Jesús Guzmán, politólogo del Centro de Investigación y Estudios Políticos (CIEP) de la UCR, afirmó que los proyectos de financiamiento externo siempre representan una encrucijada para los nuevos diputados pues muchos de ellos, al igual que una gran parte de la misma ciudadanía, desconocen la verdadera naturaleza y función de este tipo de endeudamiento; lo cual provoca que lo asimilen como crédito adicional al aprobado presupuestariamente y por tanto le asignen una connotación negativa.
La complejidad de las negociaciones legislativas por endeudamiento interno ha llevado a ministros de Hacienda de esta administración como Rocío Aguilar y Elian Villegas (actual) a sugerir la necesidad de reformar el modelo de aprobación de crédito externo, de modo que no sea necesario conseguir una autorización para cada financiamiento en el Congreso. Desde su punto de vista, con la mera autorización presupuestaria general de cada año y algún que otro control adicional que pueda establecerse debería ser suficiente, para evitar el camino empedrado legislativo.
A pesar del posible embrollo por los eurobonos, los nuevos legisladores no enfrentarían mayores presiones con otros tipos de crédito, al menos en sus primeros días de labores. Los diputados salientes tramitaron y aprobaron más recientemente variedad de créditos de apoyo presupuestario con organismos multilaterales. Estos trámites no serán una preocupación de los nuevos legisladores por ese motivo. Elian Villegas, ministro de Hacienda saliente, señaló que la nueva administración solo deberá presupuestar $460 millones de esos empréstitos y utilizar $270 millones del fondo de avales que quedaron en caja del Estado.
Nuevos créditos seguramente continuarán en estructuración, según explicó Villegas; pero las entidades multilaterales los negociarán con la nueva administración. Entre ellos, indicó que existen conversaciones con una entidad (no precisó cuál) para obtener financiamiento en condiciones blandas por $500 millones, con apoyo de dos agencias de desarrollo internacionales.
Pocos pendientes de peso
La Asamblea Legislativa saliente utilizó su última semana en Cuesta de Moras para dejar aprobada una gran cantidad de iniciativas que estaban camino a su votación definitiva. Esta situación, sumada a la leve tranquilidad fiscal, hacen que sean pocos los proyectos de peso pendientes que se observen en la dinámica del Congreso y que estén cerca de un trámite final.
Algunos de los principales pendientes que deberán resolver los diputados y que la nueva administración deberá decidir si desea impulsar o no son algunos proyectos relacionados con movilidad: uno de ellos, por ejemplo, es el que busca regular las plataformas electrónicas de transporte y, otro, el que pretende financiar el proyecto de tren eléctrico en la GAM.
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Los mismos legisladores, además, deberán decidir qué hacer con los proyectos en curso que buscan operativizar el artículo 112 de la Constitución Política, modificado en 2018, a través de un reglamento. Este artículo es el apartado que permitiría sancionar a los mismos legisladores (incluso con su destitución) cuando cometan faltas éticas.
También quedan sobre la mesa los proyectos de la agenda negociada con el FMI, como la reforma de renta global dual y la reestructuración del gravamen a las “casas de lujo”. No obstante, el presidente electo Chaves anunció que buscará renegociar con el organismo internacional, por lo que aún se desconoce si impulsará al menos alguna de las propuestas remanentes o si enviará expedientes nuevos para impulsar otras reformas.
Cualquier enmienda en materia de impuestos, sin embargo, parece poco probable. La aprobación de la reforma fiscal en 2018 y el hecho de que la oposición a nuevos gravámenes fue una de las principales promesas de la mayoría de partidos políticos colocados en el Congreso auguran pocas posibilidades de un movimiento en esa dirección.
En una entrevista con EF, cuando todavía era candidato, Chaves aseguró que su renegociación ideal con el Fondo incluiría quitar exoneraciones fiscales no relacionadas con zonas francas, atacar portillos abiertos para la evasión, revisar precios de concesiones públicas y reestructurar cuestiones de gasto público.
Un tema no menor que también sigue pendiente, añadió Aguirre, es la elección de algunos magistrados de la Corte Suprema de Justicia (CSJ).
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Prioridades anunciadas
Los nuevos diputados arrancarán en un período de sesiones extraordinarias por primera vez, tras la reforma constitucional aprobada en ese sentido por los diputados salientes. Esto implicará que la administración de Carlos Alvarado definirá la agenda prioritaria de los primeros siete días de gestión y, pasado ese período, la nueva administración de Rodrigo Chaves planteará su propia agenda al Congreso hasta fines de julio.
La nueva administración no ha dado mayores pistas sobre el enfoque de esa primera agenda. Sin embargo, en reunión con la fracción del Partido Liberación Nacional (PLN) pidió a los verdiblancos buscar al menos tres proyectos remanentes del período saliente a los cuales quisieran dar continuidad y que coincidan con los intereses de la nueva administración.
Sobre iniciativas propias, el panorama es aún incierto. Con casi la mitad del gabinete sin anunciar a 10 días de asumir funciones, el nuevo gobierno ha dado apenas señales escuetas sobre los primeros proyectos que impulsaría en el Congreso durante sus primeros tres meses de dominio legislativo.
La diputada electa y jefa de fracción del Partido Progreso Social Democrático (PPSD), Pilar Cisneros, señaló en declaraciones recientes a la prensa que está “casi listo” un proyecto para alentar la denuncia de casos de corrupción; mientras que el vicepresidente y futuro encargado del equipo económico del gobierno, Stephan Brunner, añadió que se incluirá una reforma de Trámites Administrativos que reemplazaría la actual Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos (8.220).
El presidente Rodrigo Chaves y su equipo también han mencionado que el propio mandatario trabaja en eventuales enmiendas a la Ley Marco de Empleo Público (10.159) aprobada por la actual administración, para hacerla más eficiente. No obstante, no han dicho cuándo se presentaría dicho paquete que buscaría modificar la norma que deberá entrar en vigencia en marzo de 2023.
Se desconoce si el nuevo mandatario impulsará proyectos que quedan pendientes de la actual administración de los que él conoció cuando fue ministro de Hacienda, en 2020. Entre ellos, por ejemplo, está la reestructuración, cierre y fusión de órganos desconcentrados impulsada por el Ministerio de Planificación.
Aguirre, sin embargo, comentó que es poco probable que tanto diputados como nuevo gobierno busquen temas especialmente conflictivos en sus primeros meses de gestión, aprovechando la relativa calma que ofrece el ambiente.
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Curva de aprendizaje
Tanto Guzmán como Aguirre consideran que la nueva composición legislativa puede enfrentar una curva de aprendizaje más delicada que su predecesora, a la cual habían llegado fracciones de partidos y con representantes de mayor experiencia política.
La nueva fracción oficialista, del PPSD, no cuenta con mayor experiencia legislativa, al igual que otras bancadas como la del Partido Liberal Progresista (PLP), las cuales en conjunto suman hasta 16 de los 57 diputados del Congreso.
La conformación también incluirá a 19 diputados del PLN, nueve del Partido Unidad Social Cristiana (PUSC), seis de Nueva República (PNR) y seis del Frente Amplio (FA), con algo más de rodaje en sus filas.
Como punto a favor, sin embargo, los nuevos diputados llegarán después de que los congresistas salientes se marchen con un récord de legislación aprobada, incluidos varios proyectos sustantivos.
La Asamblea Legislativa saliente aprobó el plan fiscal de 2018, las reformas al empleo público y a la contratación administrativa, y los proyectos necesarios para la adhesión del país a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
Asimismo, recientemente aprobó leyes para incentivar el despliegue de zonas francas fuera de la GAM e incentivos para la reconversión del modelo energético de transporte, a través de industrias como el hidrógeno verde y los carros eléctricos, entre otras cuestiones.
“Esto hace que quede una agenda relativamente poca (para los primeros días)”, apuntó Guzmán. “A ello se suma la curva de aprendizaje de los diputados y del Ejecutivo, que también debe aprender del proceso de negociación con diputados y diputadas, y que puede sumar para que tengamos algunos meses de baja producción legislativa y y sin mayor problemática, ni roce social”, vaticinó.
Uno de los mayores parteaguas de cualquier administración, sin embargo, siempre se espera para el quinto mes de gobierno. En ese momento arranca siempre la discusión del presupuesto nacional y, en épocas de estrechez fiscal, su trámite se complejiza todavía más.