El pasado 17 de agosto se ventiló por primera vez un conflicto inédito en la historia económica del país: la Superintendencia General de Entidades Financieras (Sugef) dio a conocer que su jerarca, Rocío Aguilar, había sido denunciada penalmente por la gerente general del Banco Central de Costa Rica (BCCR), Hazel Valverde.
La denuncia se dio bajo la justificación de una supuesta desobediencia por parte de Aguilar, al no querer entregarle al ente emisor la información de todos los deudores con número de cédula. Sin embargo, la acción también es evidencia de lo que parecen ser unas relaciones tensas entre la Sugef y el Central.
Oficios, actas y declaraciones a los cuales El Financiero(EF) tuvo acceso dejan entrever cómo las diferencias de criterio entre ambas entidades —que se supone deben trabajar en conjunto para garantizar la estabilidad económica y financiera del país— escalaron hasta un lugar de difícil retorno.
“Esto ha llegado a un punto tal que no podemos seguir operando estas dos instituciones con esas desavenencias”, llegó a decirle Aguilar a Valverde en una sesión del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (Conassif), el pasado 6 de diciembre del 2022.
Ese enunciado se dio incluso antes de que Aguilar fuera denunciada por la gerente del Central. A continuación, presentamos la cronología de cómo esas diferencias escalaron hasta convertirse en una investigación de la Fiscalía.
Los datos de la discordia
Este conflicto en particular inicia con un pedido del BCCR: el del acceso integral a toda la información crediticia de los deudores de bancos, cooperativas, mutuales y financieras supervisadas del país, incluyendo, forzosamente, el número de identificación de cada uno de los titulares.
El origen de la solicitud varía ligeramente dependiendo de a cuál de las dos entidades se les pregunte. La oficina de prensa del Banco Central dice que la petición se coordinó con los órganos de supervisión desde octubre del 2022, pero que tanto la Sugef como el Conassif estaban al tanto de la necesidad de dichos datos desde setiembre de ese mismo año, tras reuniones y metas acordadas con el Fondo Monetario Internacional (FMI).
Por su parte, la oficina de comunicación de Sugef dice que fue el 9 de noviembre cuando la Superintendencia se entera del “nivel de detalle” de las solicitudes del Central. Esto debido a una reunión virtual que tuvieron Aguilar y Valverde, a petición de esta última.
En la reunión, según las respuestas de la Sugef, la gerente del Banco Central le comentó a Aguilar que iban a preparar un proyecto de acuerdo para ser discutido con la superintendenta antes de que fuera acordado por la Junta Directiva del BCCR.
Pese a esta conversación, el acuerdo que finalmente tomó el Central el siguiente 23 de noviembre (Acuerdo JD 6093/10) no alivió las preocupaciones que tenía Aguilar, ya que le pedía a la Sugef el acceso total a la información crediticia de todos los deudores, algo que la Asesoría Jurídica de la Superintendencia le advirtió en contra, debido a derechos a la confidencialidad que podrían estar en juego.
Fuentes muy cercanas a ambas instituciones, algunas en confidencialidad; otras públicamente, le han confirmado a este medio que las discusiones sobre cuáles datos puede compartir la Sugef con el Central no son nuevas, pero nunca habían sido tan tensas, por lo menos públicamente, como ahora.
José Luis Arce, quien presidió el Conassif entre 2004 y 2014 —Consejo que trabaja de la mano con la Sugef y que se reúne semanalmente con la presidencia del Banco Central— considera que los viejos choques normalmente venían de un hambre no malintencionada del BCCR por tener más y mejores datos para generar investigación y de una fuerte precaución que solía tener la Superintendencia para no quebrantar la privacidad de los deudores.
Sin embargo, en estas diferencias parece haber algo distinto a los choques del pasado, no solo por el hecho de que se requirió un acuerdo tajante de la Junta Directiva, lo cual puede interpretarse como una especie de orden directa en lugar de una resolución en común, sino porque en el numeral dos de dicho acuerdo hay un punto muy particular, una especie de amenaza de lo que vendrá:
“Se advierte que el incumplimiento de lo dispuesto en el numeral 1 de este acuerdo (la solicitud de los datos) constituirá falta muy grave a los deberes del cargo del o los funcionarios responsables de dicho incumplimiento (...)”,se lee en el documento.
Arce considera que esa especie de advertencia no era algo común en las comunicaciones que antes tenían los miembros de supervisión financiera y el Central. Otras tres fuentes cercanas a ambas instituciones confirmaron esto, entre ellas Félix Delgado, quien fue gerente general del BCCR entre el 2010 y el 2014, además de director del Conassif entre 1998 y 2003. Las otras dos fuentes prefirieron mantenerse en el anonimato, precisamente por su cercanía a los implicados.
Diferencias de criterio
Aguilar temía que el pedido del Central socavara el derecho a la intimidad, a la inviolabilidad de los documentos e información privada y a la autodeterminación informativa. Así que pidió que la solicitud fuera reanalizada y, de persistir la diferencia de criterios, se elevara a la Procuraduría General de la República (PGR) para tener “un punto de vista neutral sobre este delicado tema”.
Así se lo hizo saber a Valverde por medio del oficio SGF-2449-2022, fechado el 29 de noviembre de 2022.
La gerente del Central le contestó que sus observaciones eran “extemporáneas” debido a que el acuerdo había sido tomado en firme por la Junta Directiva, y la Sugef ya había sido debidamente notificada desde el 25 de noviembre. Dado esto, Valverde le dijo que la solicitud se encontraba en fase de ejecución y se mantenían a la espera de que compartieran los datos crediticios. También le recordó que la Ley del Sistema Estadístico Nacional (SEN, ley 9694) le obligaba a compartir la información con el Central, el cuál debe resguardarla.
Esto se lo comunicó por el oficio GER-0312-2022, fechado el 6 de diciembre anterior.
Discusión en el Conassif
Ese mismo 6 de diciembre se celebró la Sesión 1773-2022 del Conassif. En ella participaron, entre otros miembros del Consejo, la superintendenta Rocío Aguilar y Hazel Valverde, quien reemplazó al presidente del BCCR, Róger Madrigal, pues atendía otros compromisos.
Esta sesión es particularmente reveladora de las dificultades que tienen ambas instituciones para ponerse de acuerdo, principalmente en las intervenciones de Aguilar y su posición de que no será posible zanjar las diferencias sin la participación de un tercero, en este caso la PGR, además de otras discusiones que parecen llevar ya una cola larga y que tienen que ver con la independencia de la Sugef con respecto al BCCR.
En el Artículo 5 de dicha sesión, según consta en las actas a las que EF tuvo acceso, Alberto Dent, presidente del Conassif, le cedió la palabra a Aguilar para que ella comentara “su imposibilidad de poder brindarle esta información, porque es considerada confidencial y protegida”.
En su intervención, Aguilar mencionó que la Sugef siempre le ha pasado información anonimizada al Banco Central, pero que no podía compartir los datos de manera individualizada.
La superintendenta también interpretó que el acuerdo del BCCR dejaba entrever una subordinación: “Se acompaña de una especie de criterio de que estoy obligada a hacerlo (...), somos un órgano de desconcentración máxima. Dicho de otra forma, el Banco Central no me puede a mí emitir órdenes o directrices (...), no es mi superior jerárquico”.
Después mencionó que no podían seguir operando con estas desavenencias alrededor de qué información puede compartir la Sugef. “Lo único que ha traído en algún momento estos diferendos es algún malestar entre el Banco Central y la superintendencia y, por supuesto, creo que ni Conassif ni nosotros tenemos ningún interés de que eso se maneje de esa forma”, dijo Aguilar, según consta en las actas.
Además, la superintendenta explicó que la solicitud del BCCR la ponía en una disyuntiva particularmente compleja. “Tengo que escoger cuál de las dos cosas incumplo: si me voy a prisión por entregar información que está protegida por la Ley de Protección de Datos, o como dice el Banco Central, me voy a prisión por no obedecer lo que ellos dicen es una orden”, mencionó.
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Valverde aprovechó su intervención para explicar que el BCCR no quería obligar a la Sugef a cometer un delito.
“La interpretación del Banco Central es que la solicitud que está haciendo está totalmente dentro del marco de la legalidad. Es la interpretación de la Sugef la que considera lo contrario. Pero no es que el Banco Central está solicitando hacer algo que está fuera de la ley, sino que hay una diferencia de criterio (...), el tema legal no es mi fuerte, por lo cual no me voy a gastar en ese punto en particular”, dijo Valverde.
En su última intervención, Aguilar reiteró su objetivo de elevar sus dudas a la Procuraduría. “Para evitar seguir en esta discusión, mi decisión ha sido consultarlo a la PGR, que me parece que, además, nos allanaría el camino para el resto de la relación entre el Banco Central y la superintendencia (...), me parecía importante que ustedes estuvieran totalmente al tanto”, dijo la jerarca de Sugef.
Valverde no se pronunció ni a favor ni en contra de la consulta durante la sesión.
Por su parte, Dent recalcó que la respuesta que diera la Procuraduría sería de acatamiento obligatorio para ambos. También mencionó que le parecía lo más sano llevarlo por esta vía para evitar “algún disgusto que no es productivo en ninguna parte”. Ese disgusto, sin embargo, llegaría.
Cae la denuncia
El siguiente 23 de diciembre, Aguilar firmó el oficio SGF-2669-2022, en el que le preguntó a la PGR si la Sugef estaba obligada o no a compartirle al Banco Central la información crediticia con número de identidad de cada uno de los deudores. En este oficio no copió al BCCR.
Según contestó la oficina de prensa del Central, la presidencia y gerencia de la institución dicen haberse dado cuenta de la consulta debido a un oficio enviado por la PGR el 10 de febrero ante un pedido del Banco Central. “La Sugef no había hecho comunicación alguna al BCCR con respecto a la consulta”, contestó el ente emisor a este medio el 11 de setiembre del presente año.
Sin embargo, en la sesión del Conassif 1779-2023, del pasado 9 de enero, Aguilar notificó que ya había enviado la consulta a la PGR. En dicha sesión participó el presidente del Central, Róger Madrigal, según consta en las actas a las que EF tuvo acceso.
El BCCR también le mencionó a este medio que no volvió a hacerle la solicitud de datos a la Sugef entre el 23 diciembre del 2022 y el 18 de julio del 2023, “ya que dicha Superintendencia fue categórica en su oficio donde afirmó que esperaría el criterio de la Procuraduría para determinar si le autorizaba al BCCR a acceder a la información”.
Empero, antes de que la PGR emitiera su criterio (lo hizo el 3 de julio) y a sabiendas de que estaba dicha consulta en trámite, el pasado 21 de abril la gerente Valverde interpuso una denuncia penal por desobediencia en contra de Aguilar ante la Fiscalía Adjunta de Probidad, Transparencia y Anticorrupción del Ministerio Público.
La decisión de denunciar, según confirmó la oficina de comunicación del ente emisor, no pasó por la Junta Directiva. El Central tampoco confirmó si existió un criterio legal por parte de la Asesoría Jurídica del ente “por ser un tema que se encuentra en sede judicial”.
Según le confirmaron a este medio dos expertos en esta materia, Valverde no estaba legalmente obligada a esperar la resolución de la PGR. “No viola ninguna norma, pero es llamativo”, considera Estaban Alfaro, constitucionalista con experiencia en derecho administrativo.
Leonardo Chacón, docente de la Escuela de Administración Pública de la Universidad de Costa Rica, concuerda que no había ninguna obligación de esperar la respuesta de la Procuraduría. Para Chacón, el Central tenía argumentos para presuponer que la decisión de Aguilar de no enviar la información solicitada podía rozar con la desobediencia y, debido a la obligación que tiene cada funcionario público de denunciar acciones que se presumen como ilegales, debía hacer la denuncia correspondiente.
Aún así, esta acción no deja de ser curiosa en cuanto nunca se había dado un conflicto así entre estas dos instituciones. “En mi vida he visto una cosa como esta. Jamás las relaciones entre el banco y las superintendencias se manejaron de esta forma, siempre se conversó, siempre se buscaron acuerdos”, dice Delgado, que además de gerente, también fue subgerente del ente emisor por cinco años.
“Esa posibilidad existe legalmente, pero que se usara yo lo veo hasta ahora, creo que lo que pasa es que se llegó a un extremo”, agrega Arce.
Una denuncia en secreto
Ni Valverde ni ningún otro funcionario del Banco Central le comunicó a Aguilar sobre la denuncia. Cabe destacar que la superintendenta se reúne semanalmente con el presidente del BCCR y, ocasionalmente, con la gerente de esa institución, ya sea en sesiones del Conassif o para coordinar temas que deben ver en conjunto.
“El BCCR guardó confidencialidad de la denuncia por respeto al principio constitucional de inocencia y en defensa de la reputación de las personas potencialmente involucradas en el aparente hecho ilícito denunciado, así como en las implicaciones que el tema tendría para la reputación del Banco Central y de sus órganos desconcentrados”, explicó el ente emisor en un ensayo sin firma que realizó para justificar la solicitud de datos a la Superintendencia el pasado 5 de setiembre.
Según le mencionó Aguilar a este medio, vía la oficina de prensa de Sugef, ella se enteró de la denuncia hasta el pasado 8 de agosto por una llamada telefónica de la Fiscalía, casi cuatro meses después de que fuera interpuesta. Al día siguiente, la División de Asesoría Jurídica de la Sugef solicitó una reunión con la PGR para discutir los alcances del criterio emitido por esta última entidad el 3 de julio.
En dicho criterio, la PGR le contestó a Aguilar que los datos crediticios no son considerados como “sensibles” y por ende debía compartirlos con el Central siempre y cuando fuera con fines estadísticos, como los dice tener el BCCR.
El 11 de agosto, mediante el oficio GER-0198-2023, Valverde le dijo a la Sugef que seguía a la espera de los datos y que el acuerdo de la Junta Directiva del Central no requería modificaciones según la respuesta de la PGR.
El siguiente 15 de agosto, según le confirmó el Ministerio Público a este medio, en sesión del Conassif presuntamente se determinó emitir una moción de censura contra el BCCR, además de solicitarle a Madrigal que retirara la denuncia contra Aguilar puesta por el Central.
En apariencia, dicha sesión y sus acuerdos fueron declarados como confidenciales, comunicó el Ministerio Público, entidad que allanó la Secretaría de Actas del Central el siguiente 1°. de setiembre, en una investigación relacionada con este conflicto.
Dos días después de la sesión, el 17 de agosto, la superintendenta Aguilar se reunió con el procurador General, Iván Vincenti, y la procuradora, Silvia Patiño. Esta fue la reunión que solicitó la Asesoría Jurídica una semana atrás. Según confirmó la PGR, en dicha reunión no se planteó gestión alguna para modificar, aclarar o adicionar el dictamen del 3 de julio.
Las conversaciones con los procuradores se dieron entre las 3:00 p.m. y las 4:30 p.m. A las 4:59 p. m. de ese mismo 17 de agosto, el equipo de comunicación de la Sugef dio a conocer por primera vez, vía comunicado de prensa, que Aguilar había sido denunciada. Según explicó la entidad, la decisión de hacer pública la causa en contra de la superintendenta se tomó el 16 de agosto, pero no fue hasta el día después, hacia el final de la tarde, que Aguilar tuvo tiempo para dar el visto bueno a la versión final del texto.
Una vez el conflicto se hizo público, no tardaron en caer acciones de inconstitucionalidad y recursos de amparo, según han reportado este y otros medios, contra las solicitudes de datos hechas por el Central. Ahora le tocará a la Sala Constitucional comprobar la procedencia de las solicitudes.
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Mientras tanto, el sistema financiero se queda con una superintendenta denunciada penalmente y un BCCR que ha tomado una posición marcadamente agresiva. Esta suma deja entrever pasadas y futuras dificultades en la capacidad de ambas instituciones para trabajar en equipo.
Otros implicados
Además del caso contra Aguilar, trascendió públicamente que Bernardo Alfaro, gerente general del Banco Nacional, también fue denunciado penalmente por Valverde. La denuncia se dio por la negativa de Alfaro a compartir datos de deudores y ahorrantes con número de identificación.
El Central le confirmó a este y otros medios que el BAC, el Banco Popular y el Banco de Costa Rica (BCR) le compartieron información crediticia de sus clientes con cédula incluída tras una solicitud del ente emisor hecha en diciembre de 2022.