El proyecto de Ley Marco de Empleo Público (21.336) establece una serie de herramientas para frenar el gasto público. Entre ellas están el establecimiento de una escala salarial única que limitaría el pago de incentivos monetarios en la función pública, una serie de amarras para el establecimiento de pluses y otros gastosen convenciones colectivas, y mecanismos más ágiles de despido por ineficiencia o por reducción forzosa de personal.
La iniciativa de ley recién superó su último período de análisis en la Sala Constitucional. Los magistrados no encontraron más vicios de fondo ni de procedimiento que obligasen a detener su trámite, y ahora el proyecto está listo para avanzar a su votación final en el Plenario Legislativo, tan pronto sea devuelto a Cuesta de Moras.
Las estimaciones oficiales del Ministerio de Planificación señalan que la iniciativa de ley permitiría un ahorro promedio del 1,05% del PIB anual, durante los primeros 10 años de aplicación de la norma.
Una escala salarial
El proyecto de ley de empleo público sienta las bases para que casi todas las instituciones estatales –con excepción de las empresas públicas en competencia, los entes públicos no estatales y el Cuerpo Benemérito de Bomberos– deban remunerar a sus trabajadores a partir de una escala salarial única.
Esta escala salarial deberá ser determinada por el Mideplan, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP) y la Dirección General de Servicio Civil (DGSC) para la mayoría de trabajadores, con excepción de aquellos que desempeñen funciones ”exclusivas y excluyentes” de otros Poderes de la República o de instituciones con autonomía de gobierno u organización.
En esos casos (así diferenciados tras un primer señalamiento de los magistrados constitucionales), serán las propias instituciones las que deberán definir las escalas.
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Los montos de los nuevos salarios aún no están definidos para ninguno de los puestos del sector público; sin embargo, la iniciativa señala que se deberán tomar en cuenta factores como los niveles requeridos de conocimiento y experiencia; el peso relativo del trabajo para la institución; el margen de discrecionalidad del mismo; los niveles de complejidad, de disponibilidad y de peligrosidad, entre otros.
Con esta nueva reglamentación se busca eliminar el pago de incentivos monetarios, incluidos aquellos que hoy se retribuyen en muchas instituciones por mera antigüedad y sin comprobación de méritos, como las anualidades.
Estos pluses salariales han sido criticados distintas entidades nacionales e internacionales, pues generan desigualdad entre funcionarios que realizan las mismas tareas y porque generan condiciones de insostenibilidad para muchas instituciones y el propio Estado.
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) publicó en su informe de Estudios Económicos de Costa Rica 2020, con base en estudios de la Contraloría General de la República (CGR), que en el país existían 260 diferentes pluses en todas las instituciones del Estado hasta ese año. Además alertó de que eso genera “grandes diferencias dentro de la misma categoría de trabajo, que en algunos casos puede alcanzar más del 600%”.
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“Racionalizar los incentivos y los pluses salariales y hacer que se otorguen con base en el desempeño resultaría en un régimen de remuneración más equitativo”, recomendó la entidad al respecto. “También facilitaría la gestión y el control del gasto en salarios, al tiempo que mantendría regímenes de remuneración competitivos”.
La aplicación de las escalas salariales sería gradual. Los nuevos montos se otorgarían inmediatamente a los nuevos trabajadores del Estado; mientras que los empleados públicos actuales continuarían recibiendo sus pluses hasta alcanzar sus nuevos salarios generales (en caso de que hoy reciban remuneraciones menores) o más bien tendrían su salarios congelados hasta emparejarse con las nuevas remuneraciones (en caso de tener salarios más altos en la actualidad).
Convenciones colectivas
En la misma línea de reducción de incentivos salariales monetarios, el plan de empleo público impone una serie de restricciones para la negociación de convenciones colectivas en el sector público. Entre ellas, por ejemplo, prohíbe la negociación de nuevas condiciones salariales o el establecimiento de incentivos, compensaciones o pluses, como ocurre actualmente en la mayoría de ellas.
Tampoco se podrán negociar nuevas plazas para aumentar el número de trabajadores estatales por esa vía, o la realización de nuevas erogaciones “que no se ajusten a los principios de razonabilidad y proporcionalidad”.
Estas regulaciones también incluyen a las instituciones y empresas en competencia.
Según establece el proyecto, todos los jerarcas de las entidades públicas tendrán que denunciar y renegociar las convenciones colectivas actuales tan pronto se venzan, de modo que sigan estas nuevas normas lo antes posible.
Despidos
El plan de empleo público también abre la puerta para el despido de personal por reducción forzosa de servicios por falta de fondos, o por reorganización de una dependencia pública que afecte al menos a un 50% de toda su planilla.
En este tipo de casos, la ley únicamente establece que deberá existir una “rigurosa justificación técnica” y que deberán pagarse las prestaciones y las indemnizaciones correspondientes.
Asimismo, otro causal de despido será la ineficiencia del personal; la cual se acreditará cuando cualquier funcionario obtenga dos evaluaciones del desempeño consecutivas inferiores a un 70% del valor total.
Este tipo de reformas busca aumentar la eficiencia del gasto, el cual ha sido definido por OCDE como “un desafío social”; tomando en cuenta la delicada situación fiscal del país y que “la remuneración de los empleados del gobierno representa la mitad de los ingresos totales”.
“Es necesario llevar a cabo una revisión exhaustiva del sector público para aumentar su eficiencia y la capacidad del gobierno central para reasignar fondos a áreas prioritarias”, apuntó en su revisión de 2020.
La iniciativa también establece un tope de 20 días hábiles de vacaciones anuales para los empleados del sector público; los cuales no se podrán acumular por más de dos períodos. Sin embargo, no aplica para el personal docente y administrativo de centros educativos, ni para servidores que requieran vacaciones profilácticas, como policías o personal de salud.
Ley de ajuste
Si bien el plan también incluye nuevas licencias y permisos para trabajadores del sector público en situaciones específicas, el proyecto es una de las principales medidas de contención de gasto.
La iniciativa es una reforma estructural textualmente mencionada en el acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI), que pretende estabilizar la deuda pública en el corto y mediano plazo, según explicó a EF el presidente del Banco Central, Rodrigo Cubero.
La aprobación del plan era una meta pactada para mayo de 2021; sin embargo, los atrasos por la lenta dinámica legislativa y las consultas de constitucionalidad presentadas frenaron su trámite por más de ocho meses, hasta el momento.
El texto se aprobó en primer debate con el visto bueno de 36 legisladores de 44 presentes, el 7 de diciembre. La segunda votación (y definitiva) deberá ocurrir tan pronto llegue al Congreso la resolución final de la Sala Constitucional, en la que indicó no haber encontrado vicios que obliguen a frenar de nuevo el proyecto.
La aplicación de esta iniciativa, en caso de ser aprobada, iniciaría hasta un año después de que se publique en el diario oficial La Gaceta, según establecieron los mismos congresistas. Esto permitiría realizar ajustes, a través de proyectos de ley complementarios que se impulsen entre tanto, en caso de que la nueva administración lo considere necesario.