La corrupción y la ineficiencia son un lastre costoso, y también opaco, para la gestión de la infraestructura pública. Su impacto es innegable, pero difícil de cuantificar.
En eso coinciden organismos internacionales, iniciativas civiles y exfuncionarios públicos consultados por EF.
Un estudio del Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) mencionaba en 2019 que las pérdidas por sobornos e ineficiencias en la gestión de grandes obras de construcción a nivel global suelen variar entre el 10% y el 30% de las inversiones. Sin embargo, también advertía que esas pérdidas son fenómenos difíciles de precisar por su naturaleza ilegal.
Sobreprecios, pérdidas por malas gestiones y coimas apenas se cuantifican hasta que se identifica un agravio puntual.
Carlos Segnini, exministro de Obras Públicas, aseguróque si bien es difícil cuantificar porcentajes de pérdidas por estos factores, los golpes que producen la corrupción y la ineficiencia son “importantes” y van más allá de las obras en sí mismas: golpean la productividad y la competitividad del país.
Costa Rica, al igual que la mayor parte de Latinoamérica, arrastra serios problemas de competitividad relacionados con su infraestructura. Según el Índice de Competitividad Global de 2019, desarrollado por el Foro Económico Mundial, el país se ubicó en el escalón 103 de 141 economías estudiadas en materia de conectividad vial, y su posición fue todavía peor en cuanto a la calidad de sus carreteras (117).
Malas prácticas
Las prácticas mediante las que se corrompe la construcción de obra pública son múltiples y difíciles de detectar. Por eso, es complicado determinarlas y acusarlas.
El exministro Segnini resumió distintas formas en las que se puede manifestar la corrupción que no siempre se analizan como tales o se detectan con facilidad. Por ejemplo, es posible que personas o entidades construyan mal sus carteles de adjudicación o que los manipulen para que pocas empresas puedan acceder a ellos. Otro flanco es la débil fiscalización (adrede o no).
El exjerarca también comentó prácticas que antes eran más comunes, como realizar las adjudicaciones de obras antes de que estas estuvieran diseñadas, lo cual provocaba atrasos a las empresas y reajustes contractuales.
Todas estas formas redundan en desperdicios de recursos.
Si bien es difícil eliminar la corrupción de las personas, y menos en un campo que mueve miles de millones de dólares al año, es posible cerrarle portillos. Segnini indicó que se podrían aplicar reformas estructurales que reduzcan “personales ociosos” en entidades responsables y tomar medidas para transparentar de la manera más activa posible el estado de las obras públicas.
Es transparencia es un punto de rezago detectado por la Iniciativa de Transparencia en Infraestructura (CoST), que recientemente publicó sus primeros resultados del Índice de Transparencia en Infraestructura (ITI) en Costa Rica.
CoST es un proyecto global y en el país lo coordina un grupo multisectorial compuesto por organizaciones civiles como Costa Rica Integra, varias entidades estatales y ministerios de Gobierno, y asociaciones privadas.
El grupo lamentó en su presentación preliminar de resultados del ITI que, más allá de los resultados específicos de transparencia de cada una de las 30 entidades revisadas, el país carece de una plataforma integrada que permita dar seguimiento al avance de los proyectos de infraestructura, sus ampliaciones, sus variaciones o cambios, sus montos o atrasos. “Estamos en pañales”, dijo el presidente de la iniciativa, Daniel Garro, a EF.
La información disponible está dispersa, incompleta y desactualizada; un problema que no es único de Costa Rica y que es un reto en muchas partes del mundo.
La opacidad de la gestión de infraestructura pública no es un fenómeno nuevo. Ya lo advertía el CAF, en su Reporte de Economía y Desarrollo 2019, sobre la infraestructura pública.
“Los proyectos de infraestructura tienden a ser muy específicos y complejos, lo que crea espacios de discrecionalidad. A su vez, las asimetrías de información debilitan el control ciudadano. Frecuentes conflictos de interés, escasos contrapesos y opacidad sobre los procesos facilitan la captura del sector por intereses particulares”, rezaba el texto, dedicado a la prevención de la corrupción.
La gestión ineficiente en la infraestructura pública ha sido registrada por organismos internacionales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). En sus estudios económicos para Costa Rica de 2020, la entidad apuntó a una “gestión, planificación y ejecución deficientes”, y señaló que corregir este punto es una recomendación recurrente de la entidad desde que estableció relaciones con el país.
La OCDE recomienda a Costa Rica centralizar el control de la infraestructura pública en una sola institución.
Actualmente, el país prioriza la tramitación mayoritaria de adjudicaciones a través del Sistema Integrado de Compras Públicas (Sicop). La revisión de los trámites particulares queda en manos de las propias entidades que contratan los servicios de construcción y la Contraloría General de la República (CGR) realiza la revisión de los contratos.
“Este sistema (Sicop) no está diseñado para que haya vigilantes externos, por decirlo de alguna manera”, explicó a EF el socio legal de Grant Thornton, Mario Hidalgo; quien subrayó que el andamiaje costarricense confía en la labor de las auditorías internas y el ente contralor, a quienes se paga para evitar irregularidades.
Corrupción en América Latina
Los costos de la corrupción son difíciles de estimar por la naturaleza ilegal de esas operaciones. Así lo indican la mayoría de estudios disponibles en la materia. Sin embargo, casos como el de la constructora Odebrecht –el caso de corrupción más importante en la región de la historia reciente– desnudan la magnitud que pueden alcanzar.
Odebrecht habría pagado coimas en 12 países, entre 2001 y 2016, por unos $788 millones, según declaró la empresa al Departamento de Justicia de los Estados Unidos. Esos pagos ilegales le habrían garantizado beneficios en más de una centena de obras, con réditos de $3.336 millones.
Este tipo de desvíos de recursos para el pago de sobornos profundizan una brecha que ya de por sí existe en la inversión en infraestructura de los países de América Latina. Además, en algunos casos paralizan por completo los procesos constructivos.
Según estimaciones del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la región requiere “un financiamiento adicional considerable” en obra pública. La región, dice la multilateral, debería invertir aproximadamente un 2,5% de su Producto Interno Bruto (PIB) en infraestructura; es decir, unos $150.000 millones adicionales anuales.
Aunque Costa Rica no figuró como protagonista en el caso de Odebrecht tampoco es inmune. Este 14 de junio, el Organismo de Investigación Judicial (OIJ) reveló detalles sobre pesquisas recientes en contra de empresas constructoras que, a través de pagos a funcionarios, habrían encarecido sus obras y habrían recibido recursos originalmente reservados para otros proyectos.
La presunta malversación, dijo el OIJ, habría sido de unos ¢78.000 millones ($125 millones) solo entre 2018 e inicios de 2020.
El OIJ y el Ministerio Público realizaron casi 60 allanamientos, y detuvieron a 30 personas, incluidos los más altos mandos de las principales constructoras adjudicatarias del país: Meco y H. Solís.
También detuvieron a altos funcionarios del Consejo Nacional de Vialidad (Conavi) y, aunque no fue capturado, el periódico La Nación informó de que se investiga al gerente de la división de Contratación Administrativa de la Contraloría, Allan Ugalde.