Rodrigo Chaves decidió relajar las amarras de la regla fiscal. A pesar de su férreo discurso defensor de esa norma en años recientes –que incluso ha dicho le costó en parte su salida del Ministerio de Hacienda en 2020–, el mandatario recién anunció su decisión de quitarle fortaleza al mecanismo creado para contener el gasto público.
La reforma anunciada por Chaves permitiría que el tope de crecimiento presupuestario se corrobore de ahora en adelante en relación con los montos incluidos en el plan de gastos de cada año, y ya no con las cifras realmente ejecutadas por las instituciones, que suelen ser menores. De esa manera, en palabras más sencillas, se amplía el margen para aumentar la inversión de recursos, pues se dejan de contemplar las subejecuciones en el cálculo.
Esta enmienda es disonante si se compara con las palabras del propio presidente desde su aparición en la escena política costarricense en 2019. El mandatario abogó por reafirmar la norma cuando fue ministro de Hacienda del gobierno de Carlos Alvarado, cuando salió de ese cargo, cuando fue candidato presidencial del Partido Progreso Social Democrático (PPSD) y en sus primeros días como jefe de Estado en Zapote.
De hecho, aplicó su primer veto presidencial de este cuatrienio para negar una ley que pretendía excluir a la Promotora de Comercio Exterior (Procomer) de la norma de restricción de inversiones.
“Los mercados se ven afectados por las decisiones de los agentes económicos y, en la medida en que Costa Rica siga debilitando la única herramienta que posee para garantizar el control del gasto público, tambalea peligrosamente con su reputación y ello podrá traducirse en peores condiciones para el financiamiento del Estado”, señalaba ese documento, que firmó y envió al Congreso apenas el 18 de mayo pasado.
Ahora, el mismo mandatario anunció un cambio a esa herramienta que pedía tratar con delicadeza.
El discurso de Chaves
Chaves justificó la flexibilización de la regla fiscal, este 22 de junio, diciendo que se hizo necesaria para ponerle freno a una desaceleración en el gasto público que “se nos hizo enorme”. También calificó la enmienda como un acto de “valentía” que, según dijo, garantiza un funcionamiento más adecuado del aparato estatal.
“La regla fiscal y la disciplina fiscal son fundamentales para el país. Los países que se han desviado de ese principio básico castigan a sus poblaciones con hiperinflación, escasez y tipos de cambio descontrolados, y está bien que tengamos disciplina fiscal y es importante. Sin embargo, lo que hace esta modificación al reglamento de implementación es quitarle una amarra que tienen las instituciones públicas para servir al pueblo”, enfatizó en conferencia de prensa, ese día.
Según señaló, fue la única forma que encontró el gobierno para evitar que instituciones como el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto (MREC) y el Patronato Nacional de la Infancia (PANI) puedan cumplir con todas sus obligaciones este 2022. No hacerlo, puso de ejemplo, impediría pagarle a funcionarios de embajadas a partir de agosto y transferir unos ¢13.000 millones a organizaciones no gubernamentales que colaboran con el Patronato.
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Además de esas declaraciones, el 14 de junio pasado, el periódico La Nación recogió las preocupaciones del ministro de Hacienda, Nogui Acosta, para la elaboración del presupuesto de 2023. Según dijo en esa entrevista el cumplimiento de obligaciones se hace cada vez más complejo cuando se unen las restricciones de crecimiento presupuestario y el aumento constante del pago de intereses en el presupuesto.
Durante la gestión de Chaves como ministro de Hacienda, en 2020, el ahora presidente ya había sugerido su inconformidad con el modelo de cálculo que ahora transformó en un cambio reglamentario, vía decreto. Sin embargo, en aquella ocasión sus palabras no llegaron a más ante señalamientos de diversos sectores políticos y de la Contraloría General de la República (CGR). En una carta firmada por la contralora Marta Acosta, a inicios de ese año, ella indicó que se produciría un rezago de cuatro años en la consecución de los resultados fiscales esperados por la contención de gasto, y finalmente el gobierno de Carlos Alvarado atendió sus observaciones.
La actual anuencia del mandatario para reducir los alcances de la regla fiscal, sin embargo, choca con otras posturas que tomó antes.
Por ejemplo, además del ya mencionado veto al inicio de su mandato para evitar una nueva exclusión de la norma, la defensa más “estricta” de la regla fiscal fue parte de sus primeras promesas cuando se le nombró como ministro de Hacienda en 2019. Así quedó constatado en una entrevista con EF, en la que además subrayó que un ministro “no tenía autoridad para negociar el cumplimiento de la ley” y “ni siquiera debía intentarlo” .
La Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (9.635), precisamente, es la que establece en su artículo 21 del título IV que la verificación del cumplimiento de la restricción de gasto se tendría que realizar “a partir de la liquidación presupuestaria de las entidades públicas”. Sin embargo, Chaves dice no ver una contrariedad entre la ley y el cambio que ha decidido aplicar.
En el pasado, el mandatario también ha reiterado en distintos foros que uno de los motivos por los que tuvo que dejar el Ministerio de Hacienda en 2020 fue por “desafiar” al presidente Alvarado a vetar la ley que pretendía excluir a los gobiernos locales del mecanismo de contención. Eso lo pidió públicamente, a través de una carta que fue difundida por distintos medios de comunicación.
Las críticas de Chaves a esa exclusión, que finalmente sí prosperó, fueron intensas. Ya fuera del Ministerio de Hacienda dijo que se trataba de “un precedente muy malo”, sobre todo tomando en cuenta que “el país estuvo paralizado tres meses en el 2018, a raíz de la necesidad de adoptar una regla fiscal que diera responsabilidad”.
El presidente sí dejó entrever algunas inconformidades con el diseño de la norma cuando fue candidato presidencial, pero sus principales críticas se centraron en otro sentido. En entrevistas con EF y con teletica.com, así como en un encuentro con sindicatos del Magisterio Nacional, centró sus observaciones en la oportunidad de incluir el peso real de las tasas de interés como otro de los criterios para establecer los límites finales al gasto de las instituciones públicas. Poco más que eso.
¿Qué es la regla fiscal?
La regla fiscal es un mecanismo de contención del gasto público que se incluyó en el capítulo IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, popularmente conocida como la reforma fiscal. Esta impone topes al crecimiento anual del gasto público, en relación con los niveles de endeudamiento del gobierno central y el crecimiento de la producción nacional.
Cuando se tramitó ese proyecto de ley, la entonces ministra de Hacienda, Rocío Aguilar, afirmó que el rendimiento general estimado para el proyecto era de un 3,5% del PIB anual, del cual la regla fiscal y las restricciones que se incluyeron en materia de remuneraciones representaban alrededor de 2,2 puntos porcentuales.
Actualmente se aplica la máxima restricción de gasto que se incluyó en esa norma. Ese escalón establece que el crecimiento interanual del gasto del Gobierno Central no podrá sobrepasar el 65% del promedio del crecimiento de la producción nominal en los últimos cinco años cuando la deuda pública alcance un nivel igual o superior al 60% del PIB. Para este 2022, dicho cálculo fue de un 1,96% y se esperan límites similares en los próximos tres años.
La aplicación de esta medida de contención ha sido aplaudida por entidades especializadas como las calificadoras de riesgo crediticio y el mismo Fondo Monetario Internacional (FMI), con el cual Costa Rica mantiene un programa de estabilidad financiera ligado a un financiamiento de $1.778 millones en tres años.
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El Fondo, por ejemplo, ha destacado el peso de la medida en las previsiones que señalan la posibilidad de que Costa Rica alcance en este 2022, por primera vez en una década, un superávit primario (una diferencia positiva entre ingresos y gastos sin contar el pago de intereses de la deuda).
El “gasto prudente” ocasionado por la regla fiscal fue parte de los señalamientos positivos que hizo la jefa de misión del Fondo, Manuela Goretti, tras la última revisión del organismo sobre el programa que sostiene con Costa Rica.
“Las autoridades están en camino de cumplir las metas fiscales a mediano plazo del programa, respaldadas por fuertes rendimientos de ingresos y disciplina de gasto bajo la regla fiscal”, se lee en el texto de la última revisión, que se publicó en marzo.
El cambio
La enmienda que ahora firmó el presidente Chaves en el modelo de aplicación de la regla fiscal, sin embargo, le quita potencial a los alcances de esa norma.
En eso coincidieron el director de FCS Capital, José Luis Arce, y el profesor de la Escuela de Economía de la Universidad de Costa Rica, José Manuel Arias, consultados para un reciente análisis publicado por este medio.
Arce consideró que el cambio abre “un espacio adicional de gasto” y agregó que “en algunos casos puede ser significativo”; mientras que Arias –a pesar de ver con mayor benevolencia el cambio en momentos en que se proyecta una desaceleración económica– admitió que se trata de un movimiento que podría elevar las cifras de déficit fiscal.
Los riesgos del movimiento para las finanzas públicas también los indicó este 29 de junio la contralora general Marta Acosta, nuevamente, en una audiencia con los diputados de la Comisión de Asuntos Hacendarios. En ese escenario afirmó que a la entidad fiscalizadora le preocupa “el entorno de ambigüedad y confusión en la definición, aplicación y control de la regla fiscal al pretender incorporar cambios y ajustes en temas que deben ser discutidos en esta Asamblea Legislativa”.
“Se daría un mayor margen de crecimiento para el gasto devengado del Presupuesto Nacional. Esto favorecería principalmente al gasto corriente, lo que postergaría el retorno a la senda de sostenibilidad y podría generar expectativas negativas en torno al compromiso con la búsqueda de la consolidación fiscal”, declaró.
Una duda, a pesar de todos estos señalamientos, es si los cambios promovidos por el gobierno de Chaves tendrán o no las implicaciones de las que ya advertía el propio presidente en su veto al plan que pretendía excluir a Procomer de la norma de contención. En ese texto, el mandatario señalaba su preocupación por la confianza de los mercados y su impacto en el proceso de recuperación financiera del país.
Ya el país vio en 2020 como la calificadora de riesgo Standard & Poor’s argumentó la exclusión de los municipios de la norma de control de gasto como uno de los múltiples factores que justificaron su decisión de reducir la nota al país, que se usa como base para establecer tasas de interés que se le cobran.
EF solicitó a la Presidencia de la República una declaración del mandatario para este artículo. Sin embargo, no se obtuvo una respuesta al cierre de esta edición.
Este 29 de junio, sin embargo, tras reunión de Consejo de Gobierno, el presidente afirmó que el cambio responde a una preocupación suya de hace tiempo, que se trata de una enmienda reglamentaria que desde su punto de vista no viola la ley y que, “si hay alguna disputa, lo tendrán que discutir entre abogados”.