Se espera que Costa Rica cierre 2022 con un superávit primario (un balance positivo entre ingresos y gastos sin contar el pago de intereses de la deuda) por primera vez en 13 años. En gran medida, eso ocurrirá gracias a las amarras sobre le crecimiento al gasto público que impuso la regla fiscal, la cual se incluyó en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (9.635) aprobada en 2019.
Sin embargo, las amarras de este mecanismo de control de gasto se han hecho asfixiantes para la administración pública, siempre marcada por un gasto mayoritariamente comprometido e inflexible.
Ante esa situación, el gobierno del presidente Rodrigo Chaves ya ha realizado cambios para reducir la presión de los controles de cumplimiento de la norma de gasto. Además, envió una propuesta de enmienda legal al Congreso –la cual aún no empieza su discusión formal– que aumentaría las excepciones.
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A aquella Ley 9.635 se le conoció popularmente como un plan de impuestos y poco más que eso; sin embargo, su capítulo de responsabilidad de las finanzas públicas, que incluyó la regla fiscal, es del que siempre se esperó un mayor rendimiento financiero en el futuro.
La entonces ministra de Hacienda, Rocío Aguilar, lo resumía de la siguiente manera: los nuevos impuestos pretendían una tercera parte del rendimiento fiscal de aquel complejo proyecto en el mediano plazo, pero las restricciones al gasto público –incluida la regla– iban a aportar las dos partes restantes.
¿Para qué se propone y cómo afectan los cambios que impulsa el gobierno sobre esta faja clave que oprime los gastos institucionales?, las aristas son muchas.
¿Qué es la regla fiscal y cómo se fija?
La regla fiscal es un techo al crecimiento del gasto público, con cuatro escalones de fuerza, dependiendo de los niveles de endeudamiento del país y de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB).
Este techo se define a partir de los siguientes parámetros:
- Cuando la deuda del Gobierno Central no supere el 30% del producto interno bruto (PIB) al cierre del ejercicio presupuestario anterior, entonces el crecimiento del gasto corriente no debería sobrepasar el crecimiento promedio de la producción nominal en los últimos cuatro años.
- Cuando la deuda del Gobierno Central se ubique entre el 30% y el 45% del PIB, entonces el crecimiento del gasto corriente no debería sobrepasar el 85% del crecimiento promedio.
- Cuando la deuda del Gobierno Central se ubique entre el 45% y el 60% de la producción, entonces el crecimiento del gasto corriente no debería sobrepasar el 75% del crecimiento promedio.
- Cuando la deuda del Gobierno Central se ubique por encima del 60% del PIB (como ocurre actualmente), entonces el crecimiento del gasto total (corriente y de capital) no debería sobrepasar el 65% del crecimiento promedio de la producción.
Ese último escalón es el que aplica actualmente y definió un crecimiento máximo del 2,56% para el presupuesto de 2023. Es decir, de unos ¢207.000 millones.
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Las reformas propuestas: nuevas exclusiones
El Gobierno de la República envió un proyecto al Congreso para modificar tres elementos esenciales de la regla fiscal: excluiría a los gastos de capital incluso en el último escalón de restricciones, sacaría de la ecuación el pago de intereses de la deuda pública y apartaría del ámbito de cobertura a algunas instituciones. Todo ello, permitiría aumentar los niveles de gasto en los presupuestos si las autoridades así lo quisieran.
Gastos de capital
Entre otras cuestiones, la propuesta del Ejecutivo propone eliminar cualquier restricción de la regla fiscal al crecimiento del gasto en inversiones de capital.
Actualmente este tipo de inversiones deben sujetarse al crecimiento máximo permitido cuando la deuda pública del Gobierno Central supera el 60% del Producto Interno Bruto (PIB), lo cual aplica desde el 2021.
La exclusión que propone el Gobierno permitiría realizar mayores inversiones, por ejemplo, en la construcción de infraestructura; la cual ahora mismo se ve restringida y apenas representa menos de una vigésima parte del plan de gastos enviado por el Gobierno para el año 2023, ante los altos niveles de endeudamiento.
Como es más difícil recortar presupuestos institucionales y el pago de intereses de la deuda es ineludible, el espacio para invertir en gastos de capital se acorta más y más con la regla fiscal conforme aumenta su restricción de gasto. La modificación permitiría revertir, frenar o al menos desacelerar esa tendencia.
Intereses de la deuda
La propuesta de enmienda del Gobierno también excluiría del cálculo de la regla fiscal a los intereses de la deuda pública.
Este movimiento es estratégico, porque aumentaría sustancialmente la capacidad de gasto de las instituciones del Estado. El pago de intereses es un rubro que crece a un ritmo mucho más acelerado que el resto de las partidas del presupuesto, entonces quitarlo de la regla fiscal abriría más espacio para el crecimiento de otros gastos.
De hecho, el pago de intereses de la deuda actualmente “se come” el margen de crecimiento que permite la regla fiscal en el presupuesto nacional.
En el proyecto de presupuesto para 2023, por ejemplo, el pago de intereses y comisiones crece un 11,6% (¢261.000 millones); mientras que la regla fiscal imponía el límite de crecimiento de ¢207.000 millones antes mencionado. Quitar el pago de intereses de la ecuación permitiría usar esos recursos en otras cuestiones.
Varias instituciones
Por último, la propuesta de enmienda también excluiría de la regla fiscal a las empresas públicas o instituciones autónomas con actividades comerciales que no están en competencia, como el Consejo Nacional de Producción (CNP), la Fábrica Nacional de Licores (Fanal) o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), entre otros. También sacaría a los entes públicos no estatales, como los colegios profesionales.
No se contempla en esa exclusión los recursos que las entidades reciban a través de transferencias del Gobierno Central; sin embargo, un desajuste en sus finanzas podría implicar necesidades de transferencias estatales, como ha ocurrido en el pasado.
Reformas hechas: un control más laxo
Además de esas propuesta de enmienda en curso, el gobierno ya aplicó un cambio reglamentario a la regla fiscal que amplió el margen de gasto público, en junio pasado.
El cambio permitiría que el control de cumplimiento de la regla fiscal –que se hace conforme se ejecuta cada presupuesto– se realice entre el presupuesto final de cada año y el presupuesto inicial del año anterior, y ya no entre los presupuestos ejecutados realmente.
Esto quiere decir que no se contemplarían las subejecuciones de cada año para definir el techo de los nuevos presupuestos, entonces la acumulación de ahorros sería menor en cada período.
“Flexibilización” y argumentos
El presidente Chaves aseguró que los cambios que ya se realizaron sobre el método de control buscan evitar una desaceleración más intensa de la cuenta en el gasto público. Aseguró que contabilizar las subejecuciones de cada año y los ahorros como base para los presupuestos de años siguientes implicaba un desincentivo grande para la realización de ahorros extraordinarios y más bien podía afectar al desarrollo de las funciones institucionales.
“Si el cumplimiento de la regla fiscal lo medíamos por lo ejecutado contra lo ejecutado, lo que estamos haciendo es metiendo el acelerador cuando vamos cuesta abajo en una recesión, sin capacidad de frenar”, afirmó.
Sin embargo, la medida fue calificada como “riesgosa” por la Contraloría General de la República (CGR), pues “se daría un mayor margen de crecimiento para el gasto devengado”. Así se refirió la contralora Marta Acosta, quien añadió que los cambios podían “postergar el retorno a la senda de sostenibilidad ygenerar expectativas negativas en torno al compromiso con la búsqueda de la consolidación fiscal”.
Chaves rechazó esos argumentos y también dijo que su intención no es “flexibilizar” la regla fiscal, cuando presentó el proyecto de ley con el que busca aún más reformas sobre la regla.
“No estamos flexibilizando el gasto público y mucho menos tratando de aumentarlo. Lo que estamos es corrigiendo las distorsiones que, en una ley que se pasó en un momento de urgencia, había que esperar que tuviera problemas”, aseguró, el 7 de septiembre.
A pesar de todo esto y del impacto que podría tener sobre los balances financieros del gobierno central, tanto el presidente como su ministro de Hacienda, Nogui Acosta, aseguran que la administración desea mantener una senda responsable en el gasto público, a pesar de los cambios. En una entrevista con EF, en julio pasado, el jerarca de Hacienda aseguró el gobierno aún tiene compromisos de gasto con el Fondo Monetario Internacional (FMI) con los que está totalmente comprometido.
La regla fiscal , sin embargo, es un mecanismo de largo plazo que se pensó para trascender administraciones y fijar una red de contención en momentos de asfixia fiscal. El compromiso con el FMI, por otra parte, está pactado para extenderse apenas por tres semestres más, al menos hasta el momento.