Para mediados de abril, la presencia de maquinaria en el Golfo de Papagayo, en Guanacaste, encendió las alarmas de organizaciones ambientalistas y comunidades vecinas, que denunciaban el inicio inminente de trabajos para un nuevo proyecto hotelero en la zona.
Poco después, esas alertas comenzaron a traducirse en comunicados, reportes en medios de comunicación y una intensa discusión en redes sociales sobre el alcance de un permiso de tala otorgado al desarrollador.
Esa combinación de presión pública y preocupación jurídica desembocó en la presentación de una acción de inconstitucionalidad ante la Sala Constitucional y en la convocatoria de protestas frente a los tribunales y en las propias playas del Polo Turístico.
El punto de quiebre llegaría el 17 de abril de 2026. Ese día, el magistrado de la Sala Constitucional Fernando Cruz Castro dictó medidas cautelares que ordenaron frenar el avance del proyecto: se suspendieron los permisos de tala y las autorizaciones de construcción asociadas al desarrollo en Papagayo, así como los actos administrativos emitidos por el Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), la Secretaría Técnica Ambiental (Setena) y el Instituto Costarricense de Turismo (ICT) al amparo de un reglamento impugnado.
La resolución de Cruz se da en un contexto en que existen al menos dos acciones de inconstitucionalidad en curso ante la Sala IV —una admitida en agosto de 2025, otra en noviembre de ese mismo año— las cuales cuestionan normas distintas pero relacionadas al Polo Turístico Golfo de Papagayo (PTGP). En sus criterios, la Procuraduría General de la República ha advertido que el decreto 44448 y dos incisos del Plan Maestro del ICT podrían ser contrarios a la Constitución.
¿Qué argumenta cada acción? ¿Qué normas están en entredicho? ¿Cuáles son las implicaciones de cada escenario posible? Esto es lo que se debate ante la Sala IV.
El punto de partida: un decreto de 2024 que cambió las reglas
Para entender ambas acciones hay que empezar con un decreto ejecutivo. El 17 de enero de 2024, el presidente Rodrigo Chaves Robles, junto a la entonces ministra de la Presidencia Natalia Díaz Quintana y el ministro de Turismo William Rodríguez López, firmaron el Decreto Ejecutivo N.° 44448-MP-TUR, que reformó el Reglamento a la Ley para el Desarrollo y Ejecución del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo.
La reforma modificó varios de sus artículos y el anexo único del reglamento para introducir una figura denominada compensación de densidad o coeficiente de ocupación. En términos simples: antes del decreto, cada finca concesionada dentro del Polo Turístico podía construir únicamente en un máximo del 30% de su área, manteniendo al menos un 70% de espacio verde, con un tope de 20 habitaciones por hectárea. Ese límite era individual: se aplicaba finca por finca, lote por lote.
Con el decreto, ese control cambió. Un concesionario que tuviera más de una finca dentro del Polo podía trasladar el derecho de construcción del 30% de un lote hacia otro, concentrando la densidad edificada en una sola propiedad. En el terreno “donante” no se construiría; en el terreno “receptor” podría construirse a una densidad mayor.
Primera acción
La primera acción fue presentada el 14 de agosto de 2025 por Juan Pablo Xatruch Ovares, en representación del ciudadano Sergio Enrique Ortiz Pérez, directamente contra el Decreto Ejecutivo 44448. Se tramita bajo el expediente 25-024408-0007-CO.
Esta es la acción dentro de cuyo expediente el magistrado Cruz dictó las medidas cautelares del 17 de abril.
La acción impugna específicamente los artículos 12 y 17 ter y el Anexo único del Reglamento del Polo Turístico, en la versión reformada por ese decreto.
El argumento central es que la figura de la compensación de densidad viola el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, consagrado en el artículo 50 de la Constitución Política. Según el accionante, el decreto permite “una concentración desproporcionada de edificaciones en ciertos sectores, sin respetar el equilibrio ecológico que se garantizaba antes”.
El accionante señala además que la norma fue aprobada sin estudios de capacidad de carga ni una Evaluación de Impacto Ambiental Acumulativo que respaldaran técnicamente los cambios que introduce.
En el trámite de esta acción, la Procuraduría General de la República (PGR) emitió un criterio en octubre de 2025 en el que recomendó al tribunal declarar el decreto inconstitucional.
El procurador general Iván Vincenti Rojas fue específico en sus argumentos. En el informe señaló que “la flexibilización de los límites constructivos mediante la compensación de densidad constituye una reducción del estándar de protección previamente establecido en el Plan Maestro, que operaba bajo una lógica de baja densidad y control por unidad territorial". Y añadió: “Al eliminar el control de densidad por lote individual y crear una ‘lógica de bolsa de construcción global’, el Decreto 44448 debilita el mecanismo de control de los impactos localizados, favoreciendo una potencial configuración de alta densidad“.
El criterio de la PGR estableció que el decreto vulnera varios principios constitucionales en materia ambiental:
- Principio de no regresión ambiental: al eliminar el control por lote, la norma reduce estándares de protección que ya estaban establecidos sin justificación técnica suficiente.
- Principio precautorio: introduce una modificación de alto riesgo para ecosistemas sensibles sin certeza científica sobre los impactos.
- Deber de objetivación de la tutela ambiental: el cambio debió estar precedido de estudios técnicos que no existen.
- Jurisprudencia constitucional: la PGR recordó que la Sala IV, en el caso del aumento del aforo del Parque Nacional Manuel Antonio, ya exigió estudios técnicos pormenorizados para determinar la capacidad de carga antes de ampliar el uso de un área protegida. El mismo estándar, dijo, aplica aquí.
Los criterios de la PGR ante la Sala IV no son vinculantes. La decisión final corresponde en pleno al tribunal.
Segunda acción
La segunda acción fue presentada por el abogado ambientalista Álvaro Sagot Rodríguez y fue admitida para estudio por el fondo en noviembre de 2025. Se tramita bajo el expediente 25-033926-0007-CO y es más amplia que la primera: cuestiona no un decreto específico sino el marco legal completo sobre el que opera el Polo Turístico desde su origen.
Específicamente, Sagot impugna cuatro artículos en tres leyes, tres artículos de dos decretos ejecutivos y dos incisos del Plan Maestro del ICT. Entre las normas cuestionadas están:
- El artículo 74 de la Ley de Zona Marítimo Terrestre (Ley 6043), que deja bajo administración exclusiva del ICT toda la Zona Marítimo Terrestre (ZMT) del Polo Turístico.
- El párrafo final del artículo 1 de la Ley 6370, que declara de utilidad pública los terrenos del proyecto y abarca toda la zona marítima desde Punta Cabuya al norte hasta un kilómetro al sur de Punta Ballena.
- El artículo 93 del Reglamento a la Ley de Zona Marítimo Terrestre (Decreto 7841), que reitera la administración directa del ICT con potestad de dar concesiones en esa franja.
- El Decreto Ejecutivo 33132 (Decreto de Conveniencia Nacional), que permite el uso de tierras del proyecto invocando conveniencia nacional.
- Los incisos i) y j) del artículo 5.1 del Reglamento 4572 del ICT (Plan Maestro), que fijan el límite de 20 habitaciones por hectárea y el coeficiente de ocupación del 30%.
El argumento de Sagot, publicado en el sitio de noticias Delfino.cr, parte de la premisa que el Polo Turístico Golfo de Papagayo incluye terrenos que son Zona Marítimo Terrestre y Patrimonio Natural del Estado (PNE) —es decir, tierras con cobertura boscosa pertenecientes al Estado que la Ley Forestal protege de manera especial—. Al quedar toda esa área bajo la administración exclusiva del ICT, el argumento sostiene que se creó lo que el accionante llama un “odioso umbral en el ordenamiento jurídico”: un enclave que se regula de forma distinta al resto del país, excepcionándose de la normativa ambiental general.
En palabras de Sagot, la administración exclusiva del ICT significa que “una oficina encargada del turismo tendría un poder amplio y desbordado, que rompe hasta con la división de poderes en Costa Rica, pues asume una especie de competencia conjunta con el Ejecutivo de reglamentar normas con efectos ambientales”. El ICT, agrega la acción, “tiene potestades para gobernar en un área como si tuviera un feudo”.
La acción señala también que el ICT “ya ha entregado concesiones en sitios que deben ser tomados como PNE, ubicados tanto en la ZMT como fuera de ella, y esto se replica en diferentes concesiones del proyecto y no debería ser permitido, pues son inmuebles estatales ricos en biodiversidad”.
Sobre el Decreto de Conveniencia Nacional, Sagot argumenta que las autorizaciones de tala por conveniencia nacional aplican únicamente para terrenos con bosque en propiedad privada, mientras que los terrenos del Polo son bienes demaniales del Estado, por lo que ese fundamento legal no correspondería.
Finalmente, sobre los límites constructivos del Plan Maestro (20 habitaciones por hectárea y coeficiente del 30%), el argumento no es que sean demasiado permisivos, sino que fueron fijados sin criterio técnico ambiental alguno: “No existió, ni existe ningún fundamento dentro de la ciencia y la técnica que establezcan una justificación de ningún tipo, que lleven a concluir que 20 habitaciones por hectárea como límite máximo tienen un estudio que determine que esa medida es lo oportuno a construir en sitios con PNE”.
El criterio de la PGR sobre esta segunda acción fue más matizado. El procurador Vincenti recomendó declarar inconstitucionales únicamente los dos incisos del Plan Maestro (i y j del artículo 5.1 del Reglamento 4572), precisamente porque sus parámetros “se definieron sin incorporar de manera explícita estudios o referencias técnicas sobre la capacidad de carga ecológica del territorio ni sobre la fragilidad de los ecosistemas presentes en la zona”.
El informe señala que esa ausencia “puede permitir niveles de desarrollo urbanístico incompatibles con el derecho a un ambiente sano” y que “podría facilitar concentraciones de densidad constructiva en zonas con bosques, humedales u otros ecosistemas frágiles sin que exista una evaluación suficiente de su capacidad de carga”.
Sin embargo, la Procuraduría consideró que el resto del marco legal del Polo Turístico es compatible con la Constitución, incluyendo las normas que otorgan al ICT su rol de administrador. El informe concluyó que “el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo no constituye un régimen de excepción frente a la legislación ambiental del país y continúa sujeto a los controles establecidos por las leyes forestales, de biodiversidad y de evaluación de impacto ambiental”.
Las medidas cautelares y el debate procesal
A inicios de abril, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac) emitió una resolución que autorizó la corta de 748 árboles en el área del proyecto Bahía Papagayo. En el contexto de la noticia de ese permiso —y un movimiento de maquinaria reportado el 15 de abril— fue que el magistrado instructor Fernando Cruz dictó las medidas cautelares, el 17 de abril, dentro del expediente 25-024408-0007-CO.
Cruz explicó su decisión: actuó para “evitar daños irreparables en el eventual caso de que se declarara con lugar” la acción de inconstitucionalidad, aclarando que “todavía es incierto” si eso ocurrirá. Las tres medidas cubren: moratoria total sobre permisos de tala en el Polo Turístico en el contexto de proyectos hoteleros, suspensión de autorizaciones de construcción y modificaciones de densidad, y bloqueo de actos administrativos del Minae, Setena e ICT dictados al amparo de la normativa impugnada.
La Asociación de Concesionarios del Polo Turístico (Asopapagayo) presentó una “gestión urgentísima” ante la propia Sala IV para revertir las medidas, y solicitó además la recusación del magistrado Cruz. Su argumento procesal central es que Cruz se basó en el artículo 41 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que está diseñado para recursos de amparo, no para acciones de inconstitucionalidad. El director ejecutivo de la Asociación, Rodrigo Castro, afirmó que “aquí no solo se está frenando un proyecto, se está poniendo en duda la seguridad jurídica del país” y calificó la decisión como “ilegal, abusiva y que se atribuye potestades que solo corresponden al pleno de la Sala”.
Las implicaciones según cada escenario
Las dos acciones de inconstitucionalidad no tienen plazo definido de resolución. Mientras tanto, las medidas cautelares siguen vigentes, salvo que la Sala —en pleno— las modifique o levante. Hay tres grandes escenarios posibles, con implicaciones distintas.
Escenario 1: La Sala declara inconstitucional el Decreto 44448 (primera acción). La figura de compensación de densidad quedaría expulsada del ordenamiento jurídico. Eso no implicaría necesariamente detener todos los proyectos del Polo Turístico, pero sí eliminaría la posibilidad de que concesionarios con varias fincas concentren derechos constructivos en una sola.
Escenario 2: La Sala declara inconstitucionales los incisos del Plan Maestro (segunda acción, siguiendo el criterio de la PGR). Los límites de 20 habitaciones por hectárea y el coeficiente del 30% quedarían sin efecto. Eso no significaría mayor protección automática: implicaría que el ICT debería fijar nuevos parámetros con respaldo técnico-ambiental explícito. La consecuencia inmediata sería incertidumbre normativa hasta que se generen los estudios de capacidad de carga exigidos.
Escenario 3: La Sala rechaza ambas acciones. Los permisos y normas vigentes quedarían validados constitucionalmente. Las medidas cautelares se levantarían y el proyecto podría avanzar. Los opositores podrían continuar en la vía contencioso-administrativa o en instancias internacionales.
Lo que está claro es que ambas acciones, independientemente de su resultado, ya pusieron sobre la mesa una pregunta que el país no ha resuelto formalmente: ¿la arquitectura jurídica de cinco décadas con la que Costa Rica armó el Polo Turístico Golfo de Papagayo es compatible con los estándares constitucionales de protección ambiental que el propio país ha construido desde entonces?
