Durante el 2020 la regla fiscal se implementará por primera vez como una herramienta para mejorar la salud de las finanzas públicas. Pese a que el instrumento de disciplina busca detener el crecimiento del gasto corriente, no se ha librado de múltiples resistencias.
Este parámetro fue incluido en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (N°9.635) vigente desde diciembre del 2018.
La más reciente discusión se zanja sobre la verificación del cumplimiento de la regla, si se debe hacer efectiva a la hora de elaborar el presupuesto y cuando el plan de gastos se liquida.
En el caso del presupuesto del 2020, la verificación sería hasta febrero del 2021.
Sobre este tema hay dos posiciones.
Por un lado está la del Poder Ejecutivo, que sostiene que la verificación debe hacerse con el presupuesto inicial, y por otro está la posición de la Contraloría General de la República (CGR), que insiste en que debe hacerse con el presupuesto ejecutado.
En medio de ambos criterios entra en juego el artículo 21 del título IV de la Ley, que dicta las reglas sobre el cumplimiento de la regla fiscal.
Pese a las diferencias existe un punto en común. Tanto el Ejecutivo como el ente contralor coinciden en que a la hora de formular el presupuesto la regla sí se aplica sobre el presupuesto inicial.
Hasta el martes 18 de febrero la Procuraduría General de la República —el abogado del Estado— no había recibido ninguna consulta sobre la interpretación de la norma, ni de parte de la CGR, el Poder Ejecutivo o la Asamblea Legislativa.
Así lo confirmó la oficina de prensa.
La disyuntiva
Los criterios de ambas partes tienen el germen en el artículo 21 de la ley 9.635, el cual estipula que a partir de la liquidación presupuestaria, la Dirección General de Presupuesto Nacional y la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria deben elaborar un informe y enviarlo a la CGR.
Así el ente contralor remite un informe a la Asamblea Legislativa en mayo de cada año, para informar el cumplimiento o incumplimiento del instrumento de disciplina fiscal “durante el ejercicio presupuestario precedente”.
En este caso la CGR considera que el monto presupuestado —tal como lo plantea Hacienda— es una referencia, mientras que el ejecutado tiene “una afectación real y definitiva sobre las finanzas públicas”, según Julissa Saénz, gerente del Área de Administración Financiera.
El ente contralor además se ampara en que el presupuesto inicial es mayor al ejecutado, pues este históricamente tiene un promedio que ronda el 95%. Es decir, al ser el presupuesto inicial mayor que el ejecutado, el Gobierno Central podría gastar más dinero.
De aplicarse con el presupuesto inicial se retrasarían los efectos de la reforma y el nivel de endeudamiento será mayor en alrededor de cinco puntos del Producto Interno Bruto (PIB), comentó la gerente del Área de Administración Financiera de la CGR.
“Ellos suponen una ejecución del 100% en gasto corriente y es muy difícil que haya ejecución del 100%, además cuando formularon el presupuesto del 2020 no consideraron la baja de intereses por la colocación de eurobonos. No es que se está cortando nada, lo que se está haciendo es ajustar tasa de crecimiento, si se crece es hasta un máximo de 4,67%”, agregó Sáenz.
Rocío Aguilar, exministra de Hacienda y excontralora, considera que se ha dado una confusión con la lectura del artículo, ya que la norma habla sobre el momento de la verificación y no acerca del método.
“La ley lo que dice es que se verifica el cumplimiento cuando se haya terminado la ejecución, obviamente se verifica contra la ley porque no dice que se verifica contra el ejecutado del año anterior. Si el legislador quiere que se verifique contra el ejecutado del año anterior se requeriría de una reforma legal, porque la ley actual no alcanza para concluir que voy a contrastar el ejecutado del año de aplicación de la regla contra ejecutado del año anterior”, dijo Aguilar.
La interpretación que hace la CGR va más allá de la ley, según Aguilar. Además el criterio del ente contralor podría ser un incentivo al llevar el gasto al límite, ya que si al momento de comparar el año contra el ejecutado del año anterior, se podría ejecutar al máximo el gasto, señaló la exministra de Hacienda.
En medio de la discusión el Banco Central de Costa Rica (BCCR) manifestó que el límite de crecimiento debería de aplicarse entre variables comparables.
Es decir, gasto presupuestado contra gasto presupuestado —cuando se formula el presupuesto— y gasto ejecutado de un periodo contra uno posterior igual cuando se liquida según lo establece el artículo 21.
Por su parte, el Poder Ejecutivo ha rechazado la interpretación de la CGR. El ministro de Hacienda manifestó ante los diputados que el cálculo de la Contraloría ocasionaría una desaceleración abrupta del presupuesto e incentivaría a las instituciones a gastar más, de acuerdo con una publicación de La Nación del pasado 13 de febrero.
Incluso el presidente Carlos Alvarado dijo ese mismo día que no debería existir confusión sobre la aplicación de la norma y que al respecto la ley es clara en lo que propone.
¿Quién tiene la razón?
El criterio que señala la CGR es el correcto, considera Diego Salto, abogado especialista en temas tributarios y socio de Consortium Legal. Esto se debe a que, según él, la liquidación presupuestaria implica el resultado entre el presupuesto inicial y el verdaderamente ejecutado.
Para Salto la intención del legislador, de acuerdo a lo que consta en las actas legislativas, es limitar el crecimiento del gasto corriente y la única manera de lograrlo es con el presupuesto real ejecutado. Por lo que compararlo con el presupuesto inicial no es una fórmula objetiva porque la aprobación pasa por una discusión política.
En la misma línea se encuentra Germán Morales, socio director de Grant Thornton. Según el especialista cuando la CGR hace la revisión —para presentar el informe en mayo de cada año— lo hace sobre el presupuesto precedente y verifica la liquidación, por lo que “parece que el artículo 21, en el párrafo 2, está en la línea con la CGR porque es el presupuesto liquidado”.
Para Morales también está en concordancia con el artículo 11.
“Ha habido una confusión porque el artículo (21) habla de la verificación y no del método de verificación, cuándo llega a darse y a partir de qué instrumento. Algunos han interpretado que como es liquidación de presupuesto, el límite del 4,67% debería verificarse sobre el devengado y el devengado es el gasto que llegó a ejecutarse en el presupuesto de la República. Recuerde que presupuesto es un techo un límite al nivel de gasto”, puntualizó Rocío Aguilar.
La regla fiscal es un instrumento para poner tope al crecimiento del gasto corriente, es decir, el dinero que se destina a salarios, transferencias, pensiones, alquileres y viajes.
Lo que permitiría corregir la tendencia del gasto excesivo. El mecanismo consiste en aplicar un criterio cuantitativo para limitar el crecimiento del gasto corriente, de acuerdo a la relación de la deuda del Gobierno Central con respecto al PIB nominal (incluye el aumento de precios).
Para el presupuesto 2020 el techo del crecimiento del gasto corriente es del 4,67%.
De esta forma la regla se convierte en un instrumento de disciplina a la hora de otorgar recursos.
