La presidenta Laura Fernández presentó el proyecto de ley “Ley de Cero Ocio en las Cárceles” (expediente N.º 25617) ante la Asamblea Legislativa el 15 de junio de 2026, en representación del Poder Ejecutivo, con el objetivo de cambiar el modelo de ocupación en los centros penales.
La iniciativa fue enviada a la Comisión de Seguridad y Narcotráfico, donde continuará el trámite ordinario; el texto propone que la mayoría de personas privadas de libertad trabaje en actividades productivas y formativas, con impacto directo sobre la administración y el financiamiento del sistema penitenciario.
La exposición de motivos indica que, al 28 de febrero de 2026, el Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura registraba 19.453 personas privadas de libertad y una sobrepoblación del 46,4%, lo que se traduce en hacinamiento “crítico”, mayores riesgos de seguridad institucional y dificultades para cumplir los fines de rehabilitación.
Según datos del Ministerio de Justicia y Paz, el gasto mensual estimado por persona privada de libertad es de ₡650.000.
Por otra parte, para 2026, el presupuesto de esa cartera asciende a ₡228.852 millones, de los cuales ₡185.710 millones se destinan directamente a la atención de población penitenciaria.
Según la exposición de motivos, el ocio en contextos de hacinamiento se ha convertido en “espacio de intercambio de ‘tácticas criminales’” y permite que personas privadas de libertad organicen “redes de narcotráfico, sicariato y extorsión” desde el interior de los centros penales.
Ministerio asume control de cárceles
El Ministerio de Justicia y Paz ya tiene a cargo la administración del Sistema Penitenciario Nacional; el proyecto precisa esas funciones operativas y su coordinación con el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) para ofrecer formación técnica dentro de los centros penales.
Según la iniciativa, las decisiones sobre ubicación de personas privadas de libertad, apertura de centros productivos y cambios en regímenes de confianza se convierten en órdenes administrativas de cumplimiento inmediato, sujetas a lineamientos y reglamentos internos, mientras los jueces de ejecución mantienen el control de legalidad y derechos fundamentales.
La administración del tiempo en las cárceles se reorienta hacia jornadas estructuradas que combinen trabajo, capacitación, educación y actividades culturales o deportivas dirigidas, con la meta de sustituir el “hacinamiento inactivo” por una ocupación útil y supervisada, integrada al tratamiento penitenciario de cada persona.
Bajo la figura de “actividad penitenciaria para la formación y la productividad”, el proyecto define un catálogo amplio de tareas:
- Servicios de infraestructura, logística interna (cocina, panadería, lavandería, limpieza, gestión de residuos)
- Cultivos
- Agricultura
- Manufactura
- Textilería
- Carpintería
- Ensamblaje
- Empaque
- Mantenimiento de espacios públicos, entre otras
Estas labores se conciben como parte de un modelo de "gestión socioproductiva" que enlaza educación con práctica ocupacional en entornos reales de producción, mediante convenios con instituciones públicas y empresas privadas.
En ese esquema, la nueva Unidad de Gestión para la Reinserción Sociolaboral funciona como instancia del Ministerio encargada de tramitar y ejecutar convenios para prestación de bienes y servicios, llevar los registros de facturación y cobros y administrar la relación con las empresas o entidades públicas que participen.
La Unidad también concentrará datos sobre:
- Horas trabajadas
- Desempeño y montos generados por cada programa
- Datos para distribuir los recursos
- Cuánto se asignan a víctimas
- Qué parte llega a las familias
- Cuánto se reserva como ahorro para la etapa posterior a la liberación
Los convenios
En convenios con instituciones públicas, estas deberán aportar insumos y materiales necesarios, mientras Justicia y Paz administra la mano de obra penitenciaria y coordina aspectos logísticos y de seguridad.
Además, los bienes y servicios contratados bajo esta modalidad quedan exentos de impuestos, tasas y contribuciones obligatorias.
Para el sector privado, la ley exigiría que la participación de privados de libertad sea “estrictamente voluntaria”, con consentimiento formal, previo, informado y por escrito, y precisa de forma textual que:
“No se utilizará la asignación de actividades productivas penitenciarias como medida disciplinaria ni se someterá a las personas privadas de libertad a condiciones de explotación económica”.
Se habilita a Justicia y Paz a facturar a las empresas privadas por la mano de obra de los reclusos y por el uso de infraestructura penitenciaria, conforme a lo pactado en cada convenio.
Esos ingresos se integrarán posteriormente al Fondo de Reinserción Social y al esquema de subsidios establecido para la población reclusa.
Subsidio en cuatro rubros
La propuesta regula un subsidio dirigido a quienes participen en actividades para la formación y la productividad, sin que implique una relación laboral ordinaria regida por el Código de Trabajo ni por convenios colectivos.
Ese subsidio se divide en cuatro componentes:
- 35% para manutención de la persona privada de libertad en el sistema
- 35% para reparación de víctimas
- 20% para apoyo familiar
- 10% para ahorro
La distribución concreta y los procedimientos operativos deberán detallarse en la reglamentación que emita el Ministerio de Justicia.
En términos prácticos, el rubro de reparación se aplicará a la indemnización de víctimas a través de un procedimiento administrativo de referencia y registro, que permita identificar el destino de cada pago; el apoyo familiar podrá cubrir gastos básicos de los hogares, mientras el ahorro se acumulará para cuando la persona recupere su libertad.
El subsidio depende de la facturación por mano de obra y uso de infraestructura que haga el Ministerio; así, el trabajo contratado determina los montos para manutención, reparación de víctimas, apoyo familiar y ahorro.
Fondo de Reinserción y excepción contable
La ley crea el Fondo de Reinserción Social, que concentra los ingresos de las actividades productivas penitenciarias y los utiliza para financiar programas de reinserción, apoyo a víctimas y mejoras en infraestructura y servicios carcelarios.
La administración del Fondo queda a cargo del Ministerio de Justicia, que deberá garantizar control, fiscalización, transparencia y rendición de cuentas, llevar registros verificables de ingresos y egresos y remitir anualmente a la Contraloría General de la República (CGR) un informe de ejecución y uso de los recursos.
En materia contable, el proyecto reforma la Ley de Manejo Eficiente de la Liquidez del Sector Público (N.º 10495) para exceptuar del Sistema de Cuentas del Sector Público los ingresos del Fondo de Reinserción Social.
Esa excepción ubica al nuevo Fondo en el mismo grupo que Fondo Nacional para el Desarrollo (Fonade), Fondo Nacional de Telecomunicaciones (Fonatel) y el Fondo Especial para la Educación Superior (FEES), cuyos recursos no ingresan automáticamente al sistema y solo pueden incorporarse de forma voluntaria.
En términos prácticos, la excepción impide que los recursos del Fondo de Reinserción entren de inmediato a la caja general del Estado; se manejan como un fondo especial, con mayor autonomía para decidir cómo y cuándo usarlos dentro del sistema penitenciario.
La iniciativa propone añadir una disposición a la Ley General de Contratación Pública (N.º 9986) para que los convenios de gestión socioproductiva del Sistema Penitenciario con entes privados no se tramiten bajo el régimen ordinario de contratación.
De esta forma, esos acuerdos seguirían un procedimiento propio, más flexible que el esquema general, con la intención de acelerar la firma de contratos y la puesta en marcha de proyectos productivos con empresas privadas.
Plazos de implementación y vigencia
El texto ordena al Poder Ejecutivo emitir un reglamento que detalle:
- La organización de las actividades productivas
- Los criterios de selección de personas participantes
- La operación de los convenios
- La distribución del subsidio
- La administración del Fondo de Reinserción, con apoyo normativo del INA.
Transitorios específicos conceden hasta un año desde la entrada en vigencia para instalar la Unidad de Gestión para la Reinserción Sociolaboral. Un año para constituir formalmente el Fondo de Reinserción Social y aprobar el reglamento sobre distribución de los recursos derivados del subsidio a personas privadas de libertad.
Otro plazo de seis meses se otorga al Poder Ejecutivo y al INA para realizar los ajustes normativos y administrativos necesarios que permitan implementar el modelo socioproductivo.
Si se aprueba el expediente, la Ley de Cero Ocio regiría a partir de su publicación en el diario oficial La Gaceta, momento a partir del cual comienzan a contarse todos los plazos de ejecución.
