Resolver el problema fiscal de Costa Rica vuelve a estar sobre la mesa. Ante la caída proyectada en los ingresos del Gobierno y las crecientes presiones sobre las finanzas públicas, Rodrigo Chaves, ministro de Hacienda, enfrenta un dilema: ¿es necesario crear nuevos impuestos o revisar las exoneraciones tributarias existentes?
Aunque en la última conferencia de prensa realizada esta semana negó rotundamente que eliminaría los beneficios de los que gozan las zonas francas, dejó abierta la posibilidad de trabajar en otras áreas, aunque no precisó cuáles.
Actualmente, las exenciones y tarifas reducidas representan para el país un costo estimado en ¢2 billones, equivalente al 4% del Producto Interno Bruto (PIB), según estimaciones del Fondo Monetario Internacional.
Reconfigurar algunas de esas exoneraciones permitiría al Gobierno revertir la caída en los ingresos estatales, los cuales reportaron una disminución del 15,98% del PIB en 2022 a un 14,41% para 2025, según los datos del Ministerio de Hacienda.
Radiografía tributaria
El Fondo Monetario Internacional (FMI) hizo un llamado a la administración de Laura Fernández para que disminuya el monto por concepto de exoneraciones y habló específicamente sobre algunas áreas de acción:
- Tarifa reducida del IVA para la Canasta Básica Tributaria (CBT).
- Algunas exenciones y tarifas reducidas del IVA aplicadas a bienes y servicios específicos.
- Beneficios tributarios que favorecen a determinados grupos o sectores sin una justificación clara en términos de equidad o eficiencia económica.
Es importante señalar que eliminar todas estas exoneraciones tendría beneficios para las finanzas públicas de forma casi inmediata, pero el costo social y económico podría ser alto.
¿Qué recomiendan cambiar?
La primera recomendación que hace el Fondo Monetario Internacional es aplicar la tarifa general del IVA a los bienes que conforman la canasta básica tributaria (CBT), pasando del 1% actual al 13%.
De acuerdo con el último informe Costa Rica: Estimación del Gasto Tributario, dado a conocer por el Ministerio de Hacienda en 2025, las exoneraciones por canasta básica ascienden a un monto de ¢504.776,32 millones que representa un 1,03% del PIB.
En el último informe se estima que si Costa Rica elimina exenciones del impuesto al valor agregado en boletos aéreos, equipo médico, premios de lotería, productos de madera y forestales, y alquiler de vehículos y por supuesto, el cambio a la canasta básica podría aumentar hasta en 1,1% del PIB en 2027 y hasta 1,6% del PIB de forma acumulada frente al escenario base.
También, el FMI proyectó ingresos adicionales por cambios en renta corporativa y personal, y planteó que el escenario de reforma elevaría el superávit primario de 0,9% a 1,4% del PIB en 2027, mientras reduciría la deuda del Gobierno Central de 61,4% a 60,9% del PIB en ese año.
Roxana Morales, economista de la Universidad Nacional, aseguró que la eventual aplicación de la tarifa general del 13% del IVA a los bienes que actualmente integran la canasta básica tributaria podría generar un aumento significativo en la recaudación de este impuesto al ampliar la base gravable y al poner un tributo más alto sobre una mayor proporción del consumo realizado por los hogares de mayores ingresos.
No obstante, una medida de esta naturaleza incrementaría la carga tributaria sobre los hogares de menores recursos, los cuales destinan una mayor proporción de sus ingresos al consumo de bienes esenciales.
“Por esta razón, cualquier modificación en esta dirección debería acompañarse de mecanismos de compensación adecuados”, destacó.
En segundo lugar, destacan los impuestos del IVA en servicios de salud, que aportan el 14,85% del total exonerado (¢124.119,30 millones) con una tasa del 4%.
Otros rubros como alquileres (9,85%) y medicamentos (5,04%) también son significativos, aunque con tasas exentas o reducidas, lo que confirma que los beneficios fiscales se concentran en bienes y servicios considerados esenciales para la población.
Actualmente, están exentos los arrendamientos de vivienda cuya renta mensual no supere los 1,5 salarios base y los utilizados por micro y pequeñas empresas. Tampoco se cobra IVA sobre el consumo menor a 280 kilovatios hora de electricidad y menor a 30 metros cúbicos de agua residencial, entre otros servicios.
Aguinaldo y salario escolar
Desde la perspectiva del FMI, tanto el aguinaldo del sector público y privado como el salario escolar deberían formar parte de la base imponible.
Actualmente, el aguinaldo representa un gasto tributario (así se le conoce al monto que deja de percibir el Estado por otorgar exenciones, exoneraciones, deducciones, créditos y regímenes especiales) de ¢117.831,95 millones en el 2024. Por concepto de salario escolar serían ¢45.694,35 millones.
El FMI declaró explícitamente que las exenciones del impuesto sobre la renta al salario escolar y al aguinaldo deberían reconsiderarse, ya que son “ineficientes, inequitativas y costosas”.
Sobre el aguinaldo no hizo estimaciones, pero aseguró que eliminar la exoneración de renta al salario escolar aportaría 0,12% del PIB.
Es por este motivo que se ha planteado gravar ambos rubros, al considerarse parte de la remuneración de los trabajadores. Diversos gobiernos han intentado hacerlo, pero han enfrentado fuerte oposición política y sindical.
Zonas francas y cooperativas
El FMI ha sido más cauteloso a la hora de recomendar cambios a las exoneraciones de las zonas francas debido a su impacto en la inversión extranjera directa, la generación de empleo y las exportaciones.
Las exoneraciones al impuesto de renta en las zonas francas representan el 1,44% del Producto Interno Bruto (PIB), equivalentes a ¢704.950,85 millones en 2024.
El análisis del gasto tributario del Impuesto sobre las Utilidades evidencia un incremento significativo entre el 2023 y el 2024, con una variación absoluta de ¢57.686,66 millones, equivalente a 7,96%. Las personas jurídicas concentran la mayor parte del gasto, aumentaron en ¢57.221,82 millones (7,92%).
Dentro de esta categoría, las exoneraciones en Zonas Francas se consolidaron como el principal impulsor del crecimiento, al incrementarse en ¢44.076,81 millones (6,67%).
Por su parte, las exoneraciones a las cooperativas representan ¢24.013,91 millones, equivalentes al 0,05% del PIB.
Vehículos de combustión y eléctricos
Este tipo de beneficios se aplicaron con la Ley 7088 al impuesto sobre la propiedad de vehículos automotores, embarcaciones y aeronaves y suman ¢44.323,17 millones, concentradas casi en su totalidad en vehículos de combustión, mientras que las exoneraciones específicas para vehículos eléctricos (Ley N.° 9518) alcanzan ¢3.590,33 millones..
Las deducciones por antigüedad y otros beneficios menores totalizan ¢3.023,31 millones.
La mayor parte corresponde a la flota vehicular de combustión, con ¢47.083,55 millones, mientras que la flota eléctrica aporta ¢3.859,36 millones en gasto tributario.
Además, existen sectores específicos que gozan de importantes exenciones. En el Impuesto Único a los Combustibles, el Estado dejó de percibir ¢55.292 millones en 2024, siendo las aerolíneas comerciales las mayores receptoras de este beneficio.
Una discusión inevitable
Francisco Ovares, presidente del Colegio de Contadores Públicos, aseguró que la revisión de exoneraciones, los ajustes al IVA, la renta global y las reformas al Código de Normas y Procedimientos Tributarios deberán ponerse en discusión pronto.
Agregó que el país viene reportando un problema serio, pues la recaudación fiscal ha venido decreciendo y eso obligará a realizar cambios en materia tributaria.
Ovares reconoció que podría existir un momento políticamente favorable para impulsar reformas, ya que muchas modificaciones tributarias ordinarias requieren únicamente 29 votos en la Asamblea Legislativa.
Francisco Fonseca, exdirector general de Tributación y directivo del Instituto Costarricense de Estudios Fiscales (ICEFI), señaló que todavía existen espacios técnicos para revisar exoneraciones y tratamientos reducidos sin necesidad de aumentar la tarifa general del IVA.
“El IVA de Costa Rica es uno de los más bajos de América Latina, no solo por la tarifa, sino por la cantidad de bienes y servicios exentos o con tarifas reducidas. Hay espacios para revisar eso sin necesariamente aumentar el 13%”, explicó.
Fonseca agregó que una de las alternativas que podría discutirse es un modelo de “IVA personalizado”, orientado a dirigir subsidios de manera focalizada hacia sectores de menores ingresos, en lugar de mantener exoneraciones generales que terminan beneficiando también a segmentos de mayor capacidad económica.
José Luis Arce, economista de FCS, considera que Costa Rica debe modernizar su sistema tributario porque actualmente es anticuado y desactualizado.
“La reforma logró cambiar la situación de las finanzas públicas sin duda. Pero fue insuficiente, sobre todo porque las condiciones macroeconómicas globales cambiaron enormemente en los últimos ocho años y además se carga con los efectos imprevistos del shock pandémico”, destacó.
La Universidad Nacional aseguró que la reforma fiscal que se aprobó trajo múltiples beneficios como el hecho de haber modernizado el impuesto sobre la renta y el impuesto al valor agregado; sin embargo, propone una serie de aspectos que incluyen cambios en las exoneraciones, además de otras medidas:
- Revisión integral del Impuesto sobre la Renta.
- Reducción del incumplimiento tributario en personas jurídicas y fortalecimiento de la recaudación de personas físicas.
- Controles para evitar la evasión del IVA mediante Sinpe Móvil.
- Racionalización de regímenes especiales y exoneraciones sensibles.
- Estrategias ante la futura caída de ingresos por impuestos a los combustibles y creación de tributos ambientales.
- Implementación de mecanismos de compensación para hogares vulnerables si se altera la Canasta Básica.
Gerardo Corrales, economista de Economía Hoy, aseguró que desde su punto de vista existe poco margen político para avanzar en una reducción significativa de las exoneraciones.
A su juicio, los beneficios tributarios más relevantes corresponden al régimen de zonas francas, que supera el 1% del PIB, mientras que otros sectores como cooperativas, iglesias y sindicatos también cuentan con importantes exenciones y una fuerte capacidad de influencia en la discusión política.
“La revisión de las exoneraciones fiscales es un tema complejo porque muchas fueron creadas con un propósito específico. Sin embargo, existen algunas que tanto la OCDE como el Fondo Monetario Internacional han señalado como ineficientes y susceptibles de eliminación. Considero que existe margen de maniobra para cambiar la exoneración del impuesto sobre la renta al salario escolar, la exención que beneficia al aguinaldo y el elevado umbral a partir del cual los salarios comienzan a tributar”, aseguró Rodrigo Cubero, expresidente del Banco Central.
La paradoja es evidente: los beneficios tributarios que más dinero le cuestan al Estado son también los más difíciles de modificar. Entre aumentar impuestos o revisar exoneraciones que cuentan con respaldo económico, social y político, Rodrigo Chaves enfrenta una decisión que podría marcar el rumbo de las finanzas públicas del país durante los próximos años.
