EscucharCuando Carlos Alvarado Quesada llegó a la presidencia en mayo de 2018, heredó un Estado al borde del precipicio fiscal. El déficit financiero del Gobierno Central rondaba el 7% del Producto Interno Bruto, la deuda pública escalaba sin freno y las calificadoras internacionales miraban a Costa Rica con creciente desconfianza. La urgencia no era retórica: había riesgo real de que el país perdiera acceso a los mercados de deuda. Seis meses después, el 3 de diciembre de ese año, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley N.° 9635 de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, la reforma fiscal más profunda que el país había intentado en casi dos décadas. Este es el recuento de qué contuvo esa ley y qué transformaciones dejó.
La anatomía de una reforma: cuatro pilares
La Ley 9635 no fue un simple ajuste de tarifas. Se articuló en cuatro grandes títulos que atacaron simultáneamente los ingresos del Estado, la estructura del gasto corriente y la cultura de endeudamiento que había enraizado en el sector público.
Título I: Del IGV al IVA
El cambio más visible para el ciudadano fue la sustitución del Impuesto General sobre las Ventas —vigente desde 1982 y de base estrecha— por un moderno Impuesto al Valor Agregado (IVA). La reforma mantuvo la tarifa general del 13%, pero amplió dramáticamente la base gravable al incluir servicios que históricamente habían estado exentos: consultas médicas privadas, servicios legales, contables, de arquitectura y publicidad, entre otros.
Para proteger a los sectores más vulnerables, la ley estableció tarifas diferenciadas:
- 13% tarifa general para bienes y servicios
- 4% servicios de salud privada y tiquetes aéreos
- 2% medicamentos y seguros personales
- 1% productos de la canasta básica
Título II: La renta del siglo XXI
La ley introdujo un sistema de renta dual que separó el tratamiento de las rentas laborales y empresariales de las rentas de capital, estas últimas gravadas por primera vez con una tarifa fija del 15%. Las ganancias de capital en transacciones de bienes inmuebles y valores —durante décadas un espacio de opacidad tributaria— quedaron por fin dentro del radar fiscal.
Se incorporó también una Cláusula Antielusiva General, instrumento que permite a la Administración Tributaria desconocer negocios jurídicos cuyo único propósito sea eludir el pago de impuestos sin sustancia económica real. Costa Rica se alineaba así con estándares internacionales de la OCDE, organización a la que el país aspiraba ingresar.
Título III: El freno a los pluses salariales
Durante décadas, el sector público costarricense había acumulado un sinfín de incentivos salariales —anualidades, prohibiciones, dedicación exclusiva, carrera profesional— que al superponerse generaban salarios totales desproporcionados respecto a la función desempeñada. La Ley 9635 atacó este problema por primera vez a nivel sistémico, al reformar la Ley de Salarios Públicos para poner límites a la acumulación de pluses y establecer topes al salario total en el sector público. Esta reforma sería luego complementada en 2022, en los últimos días del gobierno de Alvarado, con la Ley de Empleo Público (N.° 10159), que migró a miles de funcionarios a un esquema de salario global con ahorros proyectados de entre 0,81% y 1,04% del PIB por año.
Título IV: La regla fiscal, el corazón de la reforma
El elemento de mayor calado estructural fue la creación de un mecanismo de contención del gasto corriente, conocido como la regla fiscal. Su lógica es sencilla pero poderosa: el crecimiento del gasto del Gobierno Central queda limitado en función del nivel de endeudamiento del Estado. A mayor deuda como porcentaje del PIB, más estricto el techo al crecimiento del gasto. Con esto, se rompió el ciclo en que los gobiernos podían gastar libremente y financiarlo con deuda sin consecuencia institucional.
El FMI reconocería después que este mecanismo fue una de las piezas clave que dotó de credibilidad a la consolidación fiscal del país.
Los frutos: números que confirman el giro
La reforma fue aprobada en medio de protestas sociales y huelgas que paralizaron el país por semanas. Con el tiempo, los datos empezaron a dar la razón a sus defensores, aunque la pandemia de COVID-19 complicó la lectura de los resultados en 2020.
El déficit en caída libre
La trayectoria del déficit financiero del Gobierno Central habla por sí sola:
| Año | Déficit financiero (% del PIB) | Nota |
|---|---|---|
| 2018 | ~7,1% | Situación previa a la ley |
| 2019 | ~6,8% | Primer año de transición |
| 2020 | 8,34% | Golpe del COVID-19 (meta era 9,2%) |
| 2021 | 5,18% | Mejor resultado en años |
| 2022 | 2,5% | Cierre del gobierno de Alvarado |
En 2020, pese a los gastos adicionales de emergencia por la pandemia, el gasto total del Gobierno Central cayó por primera vez en la historia reciente (-2,51%), en cumplimiento del límite impuesto por la regla fiscal. Fue una prueba de fuego que la reforma superó.
El superávit primario: la meta cumplida antes de tiempo
Para 2022, Costa Rica registró un superávit primario de 2,1% del PIB, es decir, el Gobierno generó más ingresos de los que gastó, sin contar el pago de intereses. Era un objetivo que analistas consideraban lejano apenas cuatro años antes, y se alcanzó antes de lo proyectado incluso en los escenarios del FMI.
En 2021, el déficit primario había sido apenas -0,28% del PIB, seis veces menor que la meta de -1,7% acordada con el Fondo Monetario Internacional.
Ingresos tributarios al alza
La ampliación de la base del IVA y el gravamen de rentas de capital comenzaron a rendir frutos. Los ingresos corrientes del Estado alcanzaron el 15,8% del PIB en 2021, el dato más alto registrado en más de quince años. Los ingresos tributarios totales crecieron de ₡4,34 billones en 2020 a ₡6,42 billones en 2023.
La deuda en retroceso
La deuda pública del Gobierno Central tocó su techo histórico en 2021, con cerca del 70,3% del PIB. A partir de ahí inició una curva descendente: cerró en 61,43% del PIB en 2022 y continuó bajando en los años siguientes. Para 2024 el Ministerio de Hacienda celebraba haber cruzado el umbral del 60% del PIB como un hito de sostenibilidad.
El respaldo del FMI
Los avances fiscales permitieron a Costa Rica negociar en 2021 un Servicio Ampliado del Fondo (SAF) por US$1.778 millones a tres años. El programa no solo aportó liquidez para capear la pandemia, sino que sirvió como aval ante los mercados internacionales de deuda. Sin la Ley 9635 y la trayectoria de consolidación que esta había puesto en marcha, ese acuerdo habría sido mucho más difícil de conseguir.
La sombra sobre el balance
El cuadro no es, con todo, completamente luminoso. La pandemia de COVID-19 distorsionó los primeros años de la reforma: la carga tributaria cayó de 13,0% del PIB en 2019 a 12,1% en 2020, borrando temporalmente parte de las ganancias del IVA ampliado. El Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI) y otros analistas independientes señalaron que la reforma fue necesaria pero insuficiente por sí sola para garantizar la sostenibilidad fiscal a largo plazo, y que el país siguió dependiendo en exceso del endeudamiento externo y del apoyo del FMI.
El legado también fue ensombrecido en mayo de 2022, semanas antes del fin del período, por el mayor ciberataque de la historia del país —atribuido al grupo Conti—, que paralizó múltiples sistemas del Estado y centró la atención pública en la vulnerabilidad digital más que en los logros fiscales.
Perspectiva: lo que dejó la Ley 9635
La Ley N.° 9635 no fue solo una reforma tributaria. Fue un punto de inflexión en la relación del Estado costarricense con su propio financiamiento. Por primera vez en décadas, el país estableció un mecanismo automático —la regla fiscal— que blinda parcialmente las cuentas públicas de los ciclos políticos. Amplió la base tributaria, gravó rentas que nunca habían tributado y sentó las bases para una negociación con el FMI.
Los números del cierre de 2022 —déficit de 2,5% del PIB y superávit primario de 2,1%— son la mejor evidencia de que la reforma funcionó dentro de los parámetros esperados. Los desafíos estructurales no han desaparecido: el peso de los intereses de la deuda sigue siendo un lastre significativo, y la sostenibilidad a largo plazo depende de la consolidación que los gobiernos siguientes sean capaces de mantener. Pero Costa Rica entró al período después de Carlos Alvarado con cuentas públicas sensiblemente más ordenadas que las que él recibió en 2018.
