¿Cuál es el papel del Estado? En su concepción más simple, el Estado es el proveedor de bienes y servicios que los individuos no pueden proporcionar individualmente por sí mismos. Estos bienes y servicios se agrupan bajo el concepto de bienes públicos y el gobierno es la solución a los problemas que se derivan de la acción colectiva. Es decir, situaciones donde la cooperación redunda en el bienestar común, pero los individuos tienen incentivos para no colaborar. Lo que en inglés se conoce como el problema del “free rider”. La seguridad ciudadana, la infraestructura de transporte, la protección del medio ambiente, son ámbitos donde es clara la participación del Estado para la provisión de bienes públicos.
De forma similar, los economistas políticos han identificado a las “fallas de mercado” como condiciones para que el Estado intervenga una actividad particular. Una falla de mercado es una situación económica definida por la ineficiente distribución de bienes y servicios en una economía de mercado. Ocurren cuando los individuos actuando de acuerdo con su interés material racional producen un resultado económicamente ineficiente. De nuevo, la provisión de bienes públicos cae en la categoría de fallas de mercado y necesita por lo tanto de la intervención del Estado.
Habiendo definido lo anterior, cabe preguntarse, ¿cuáles son las fallas de mercado que ameritan la participación del Estado en la agricultura? Tradicionalmente se han identificado problemas como las externalidades de la agricultura relacionadas con el medio ambiente (contaminación vs protección); asimetrías de información sobre las características del producto que hace que los consumidores no puedan tomar la decisión correcta de compra, por ejemplo, la inocuidad de los alimentos; así como la concentración en los mercados agrícolas, sobre todo en relación con la vulnerabilidad de los agricultores frente a los intermediarios y grandes detallistas.
Más recientemente, se han identificado fallas de mercado relacionadas con la pregunta milenaria del agricultor: ¿qué producir? En agricultura es difícil que un pionero que ha hecho la inversión para descubrir una nueva actividad pueda apropiarse de los beneficios de su esfuerzo, pues si tiene éxito, surgirán seguidores que se beneficiarán gratuitamente. Y si, por lo contrario, fracasa, tendrá que asumir todas las pérdidas. El resultado es que le mercado produce de forma sub-óptima, menos descubrimientos de los que debiera, pues el beneficio social de la inversión en nuevas actividades es mayor que el privado. Al final entonces, el productor queda atado al status quo y no logra aumentar su productividad mediante el descubrimiento de nuevas actividades.
Del mismo, los gobiernos prestan más atención a problemas de coordinación de tipo huevo o gallina. Estas son situaciones donde una actividad que podría ser exitosa no se materializa ante la ausencia de un insumo o un componente básico de su cadena de valor. En el país tenemos muchos ejemplos. Por ejemplo, nuevas actividades de exportación no se desarrollan porque no se tienen las certificaciones sanitarias o ambientales que demandan los mercados de destino. La razón es que no se tienen registrados los agroquímicos nuevos que son aceptados en dichos mercados. De forma similar, la escasez de mano de obra, la infraestructura de mala calidad, inexistencia de rutas navieras a mercados importantes, o la ausencia de legislación, entre otras, son situaciones que impiden el aumento de productividad a través de la adopción de nuevas formas de producir.
De esta forma, es preciso preguntarse si el Estado costarricense efectivamente está atendiendo las fallas de mercado que afectan la agricultura. La respuesta corta es no. La institucionalidad pública agropecuaria no está al nivel de las circunstancias. Aunque el concepto de “falla del mercado” se reconoce desde hace mucho tiempo, ahora tenemos claro que la “falla del gobierno” es prevalente y mucho más dañina.
Considero que gran parte del fracaso del gobierno atendiendo la agricultura obedece a una definición de políticas que no ha identificado claramente los problemas y sobre todo a la falta de coherencia con el desarrollo sostenible. Para colmo de males, no ha existido un liderazgo efectivo para la movilización de consensos sobre políticas efectivas y su traducción en acciones concretas. Un ejemplo clarísimo de lo anterior es la discusión espuria sobre el cultivo del cáñamo.
El Estado costarricense ha construido un andamiaje institucional para la agricultura que es anacrónico, complejo, ineficiente y sin propósito. Urge su reestructuración para que la nueva agricultura pueda ser la base del desarrollo del país para los próximos 200 años. De acuerdo con las fallas de mercado existentes, la acción del Estado en la agricultura debe concentrarse en los siguientes aspectos:
- Descubrimiento de actividades a través de un programa de investigación y transferencia de conocimientos, con la participación del sector privado y las universidades que apunte hacia la generación permanente de nuevas oportunidades de negocio con criterios claros de desempeño y enfocados en problemas evidentes relacionados con el dilema del pionero y las fallas de coordinación. Debe considerarse la interacción de las universidades públicas con el INTA para la solución de problemas de los agricultores enfocados en el mercado y con el financiamiento del Fondo Especial de la Educación Superior bajo esquemas de competencia por recursos.
- Consolidación de la institucionalidad pública agropecuaria bajo una línea de mando efectiva y eficiente desde el Ministerio de Agricultura. Implica el cierre de instituciones obsoletas y el traslado de las funciones básicas del Instituto de Desarrollo Rural, la Oficina Nacional de Semillas, el Servicio Nacional de Riego y Avenamiento y el Programa Integral de Mercadeo Agropecuario al Ministerio de Agricultura. También debe revisarse el traslado de competencias del Estado a actores privados como es el caso de algunas corporaciones creadas por Ley.
- Promoción de la sanidad agropecuaria y la inocuidad de los alimentos como base de la competitividad internacional de la producción costarricense bajo criterios de coherencia con el desarrollo sostenible, las mejores prácticas globales y la excelencia técnica.
- La remoción del sesgo anti agrícola en la legislación y en la actuación de las demás instituciones del Estado.
- La facilitación y la promoción de la inversión en proyectos relacionados con la agricultura en todo el país.
- La promoción de la competencia en los mercados de alimentos, insumos y servicios para la agricultura.
Finalmente, hay que tener claro que idealmente, la respuesta del Estado debe basarse en los beneficios y costos de la intervención, y estos pueden indicar que no se requiere ninguna forma de intervención, incluso cuando los mercados fallan.
