EscucharLa política industrial está de vuelta con nuevos bríos. Tras décadas de predicar el neoliberalismo, los funcionarios e intelectuales de Occidente han redescubierto el papel del Estado en el desarrollo económico. Hasta el Banco Mundial se sumó a la corriente, y reconoce que sus viejos consejos ahora tienen el «valor práctico de un disquete» y que todos los países deberían incluir la política industrial entre sus herramientas de gobierno.
Pero pasar de un extremo al otro no es lo mismo que repensar la cuestión. En el entusiasmo por la política industrial, se suele pasar por alto una nueva realidad: diversas disrupciones simultáneas (inteligencia artificial, desglobalización, perturbaciones climáticas y fricciones geopolíticas) hoy hacen que para los gobiernos sea más difícil saber a qué industrias apostar.
El manual para los países que se industrializaron en el siglo XX exigía disciplina en su ejecución, pero al menos era claro: construir infraestructuras, atraer fábricas, producir para exportar, ascender en la cadena de valor. Hoy el camino no es tan obvio. Además, la innovación disruptiva, por definición, es impredecible. Para cuando los gobiernos comprenden qué tecnologías realmente importan (por ejemplo, semiconductores), puede que ya sea demasiado tarde para subirse al tren.
Elegir ganadores es aún más difícil en las economías occidentales avanzadas, porque sus políticas no solo apuntan a la búsqueda de competitividad, sino también a cuestiones de seguridad. Cuando entra a tallar el argumento de la seguridad nacional, casi todo puede declararse «crítico» o «estratégico», ya sean semiconductores, vehículos eléctricos, fertilizantes, mascarillas, leche de fórmula, analgésicos o incluso madera.
Lo que está en discusión no es si los gobiernos deben intervenir (la mayoría ya lo hace). La verdadera pregunta es: ¿qué pueden hacer los gobiernos cuando no saben de antemano qué funcionará?
Una respuesta del Banco Mundial y otras entidades es «adaptarse y experimentar». ¿Quién podría estar en desacuerdo? Lo que no dice es qué deberían hacer exactamente los gobiernos para hacer posible la adaptación.
Hace diez años, en How China Escaped the Poverty Trap [Cómo escapó China de la trampa de la pobreza], introduje el concepto de «improvisación dirigida». Con esta estrategia, los gobiernos no dictan resultados ni eligen ganadores de antemano, sino que actúan más bien como el director de una obra de teatro improvisada, o como el programador de un videojuego que se autogenera. Su labor consiste en sentar condiciones para una creación espontánea desde la base, y dar forma a una variedad de posibilidades trazando límites, definiendo y recompensando el éxito y llevando a más escala lo que funcione.
Mi premisa es que la incertidumbre (el conjunto de posibilidades desconocidas, sean buenas o malas) no es lo mismo que el riesgo (resultados negativos cuya probabilidad es calculable y controlable). En condiciones de incertidumbre, preseleccionar resultados no solo es inútil; también es potencialmente contraproducente, ya que puede llevar a los gobiernos a perderse oportunidades que desafíen sus expectativas iniciales. En vez de controlar, los gobiernos deben influir.
Una forma de hacerlo es a través de lo que denomino «comunicación de políticas adaptativa». Ante un desafío novedoso, los gobiernos pueden en un primer momento emitir señales «grises» (ambiguas), que no avalen ni prohíban la actividad. Luego pueden dar apoyo explícito a los experimentos que resulten eficaces y trazar líneas rojas para prevenir riesgos intolerables.
Este mecanismo admite medición sistemática. En un estudio reciente, mis coautores y yo usamos grandes modelos de lenguaje para clasificar las directivas centrales del gobierno chino y hacer un seguimiento de la evolución de las señales a lo largo del tiempo y en los diversos ámbitos de la formulación de políticas. Lo que hallamos refuta el estereotipo de China como una especie de Darth Vader de la política industrial: un Estado omnipresente con un horizonte temporal de décadas que elige ganadores, se prodiga en subsidios y quiere dominar el mundo.
Basta pensar en el comercio electrónico, un importante motor de crecimiento inclusivo. La industria china del comercio electrónico ya es la mayor del mundo, con más o menos el 50 % de las ventas globales y entre 50 y 70 millones de puestos de trabajo. Las plataformas de comercio electrónico aceleran las ventas de incontables minoristas y fabricantes de bienes de consumo, por ejemplo mecheros, lámparas y calcetines, todos ellos sin importancia geopolítica, pero indispensables para la vida moderna; y sobre todo en Estados Unidos.
Pero ¿fue el comercio electrónico uno de los sectores a los que apuntaba la iniciativa gubernamental «Made in China 2025»? La primera directiva central relacionada con el comercio electrónico se emitió en 2000; allí el Consejo de Estado se refería a los «servicios de información en Internet», definidos de modo acotado como el suministro de información en línea y el diseño de páginas web a cambio de una remuneración. Los planificadores centrales no previeron el auge del comercio electrónico.
Tampoco fue que el gobierno no interviniera. A la par del crecimiento del sector, el Estado tomó nota y adaptó su estrategia. En 2015, el Consejo de Estado aprobó una solicitud del gobierno provincial de Zhejiang para crear zonas experimentales de comercio electrónico transfronterizo, con pedidos de «apoyar la innovación audaz» y «adaptarse a los nuevos tiempos». En lenguaje sencillo, fue una luz verde para ampliar una industria que había demostrado ser viable, y las autoridades locales presionaron al gobierno central para obtener su apoyo.
La lección para otros países no es que deban copiar a China, sino que en un contexto de incertidumbre, el problema para la política industrial no es elegir ganadores, sino descubrirlos. Y una vez descubiertos, es esencial ampliar el conjunto habitual de herramientas de apoyo (aranceles y subsidios). Algunas de las formas de apoyo gubernamental más eficaces en el área del comercio electrónico fueron políticas que alentaron a industrias tradicionales a integrarse en las plataformas digitales.
China no es el único ejemplo. ¿Quién habría predicho que Nigeria llegaría a tener la segunda industria cinematográfica más grande del mundo por volumen? ¿O que la industria de la moda, impulsada por el comercio electrónico, se convertiría en uno de los sectores creativos de más rápido crecimiento en África?
En términos más generales, el surgimiento descentralizado de muchos sectores digitales creativos y dinámicos en África desafía la antigua visión de política industrial basada en fábricas y parques industriales con inversión extranjera. Pero mis investigaciones en Nigeria me mostraron que los emprendedores en estos sectores emergentes tienen dificultades para conseguir apoyo que les permita ampliar sus operaciones. Los bancos no quieren prestar dinero a entidades sin activos físicos que puedan dar en garantía, y los tecnócratas no dan importancia a empresas que no parezcan «estratégicas».
En el siglo XXI, la incertidumbre (las posibilidades desconocidas) no es un fallo sino un hecho normal. Para diseñar una política industrial en estas condiciones no basta alejarse del neoliberalismo. Se necesita otro modo de pensar, que denomino economía política AIM (adaptativa, inclusiva, moral).
El concepto AIM cuestiona un supuesto fundamental de la planificación centralizada: que los gobiernos ya conocen las respuestas de antemano. Sucede cada vez menos. Pero esto no es sinónimo de impotencia, sino que implica crear metainstituciones que hagan posible el descubrimiento y la innovación, hechos que a menudo surgen de modo inesperado.
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La autora es profesora de Economía Política en la Universidad Johns Hopkins, donde dirige el Proyecto Polytunity y las Mesas Redondas sobre el Mundo Multipolar y la Relación Sinoestadounidense.
