Por: Daniel Salazar Murillo.   23 abril, 2017
 Autocontención domina la Sala Constitucional
Autocontención domina la Sala Constitucional

La Sala Constitucional se mueve hacia un papel cada vez menos activo en la cantidad de casos y ha decidido ser más selectiva acerca de los temas en los que elige emitir un fallo.

Las acciones de insconstitucionalidad presentadas a la Sala IV ocupan un menor terreno en los debates de los magistrados, se admiten cada vez menos y, entre las que se admiten, la mayoría son declaradas sin lugar por los integrantes del órgano.

De hecho, entre el 2005 y el 2015 solo un 2,8% de las 3.240 acciones de inconstitucionalidad presentadas fueron declaradas con lugar. Otro 1,3% se declaró parcialmente con lugar.

Es una de las principales conclusiones del II Informe del Estado de la Justicia que evaluó los patrones de votación de los magistrados de la Sala IV en el país.

La gran conclusión es que –contrario a algunos discursos– la Sala parece contenerse cada vez más a la hora de participar en ciertos debates públicos, aunque suele mostrar amplias diferencias en su actuación dependiendo de los temas que trata.

Por ejemplo, los magistrados parecen haber tenido una mayor participación a la hora de decidir temas laborales o de empleo en el país que en otros temas.

Además de esa tendencia, el Estado de la Justicia también revela un descenso en el voto consensuado de la Sala Cuarta que, aunque no se traduce en polarización, denota cada vez menos acuerdos plenos entre los siete magistrados del órgano.

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¿Más cautela? ¿Por qué?

En general, las acciones de inconstitucionalidad no son el grueso de consultas que atienden los magistrados. La gran mayoría de sus casos se refieren a recursos de amparo o habeas corpus . Desde 1990 esas acciones solo han representado un 2,75% del total de casos ingresados a la Sala y menos del 1% de las sentencias que, al final, emite el órgano.

Además, no todo lo que ingresa a la Sala se admite. En la última década solo un 15,3% de las acciones resultaron admitidas y, de ellas, poco más de la mitad son declaradas sin lugar.

Esa tendencia se ha acrecentado en los últimos años. Por ejemplo, en el 2014 la Sala alcanzó el porcentaje de acciones rechazadas más alto del que se tiene registro: de un 83,9%.

¿Por qué se comportan los magistrados así? Uno de los investigadores del estudio, Carlos Cascante, tiene algunas hipótesis.

“Cada vez más el Tribunal está tomando en cuenta (la autocontención) a la hora de enfrentarse a la realidad del sistema político, porque los actores del sistema utilizan cada vez más a la Sala dentro de su juego y según sus intereses. Si el Tribunal no pone a reglas ese juego, se va a ver tan inmerso en el sistema, que en algún momento podría caer en un proceso de deslegitimación”, dice.

Cascante rescata otras hipótesis: han existido amenazas importantes a la propia Sala (como proyectos de ley que pretendieron modificarla), 25 años de experiencia que le sugieren más mesura, y un país con enormes transformaciones y debates culturales, que también pueden explicar el comportamiento.

De hecho, la propia Sala ha respaldado esa postura de “autocontención” al señalar la búsqueda de un límite definido entre el derecho legislativo y el constitucional.

En su sentencia 2014-007280 la Sala destacó: “...en casos similares, donde está de por medio la Acta Interna Coporis de la Asamblea Legislativa, este Tribunal debe tener autocontención, pues de lo contrario la Sala Constitucional se convertiría en una alza de todas las controversias jurídicas y políticas que se presenten en el iter procedimental de la formación de leyes y la adopción de los acuerdos legislativos”.

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La sala superpoderosa

El viceministro de Justicia e investigador Marco Feoli coincide en que, cuantitativamente, la Sala podría estar presentando una mayor autocontención. Sin embargo, cree que esos análisis también deberían de ser cualitativos.

“No es lo mismo que la Sala diga que ‘no’ unas 20 o 30 veces a una acción y, luego, respalde la reelección presidencial”, dice.

En su artículo “Las cortes súper poderosas: ¿activismo o visibilidad?” (sic), Feoli asegura que la Sala tiene un diseño institucional activista (pese a su autocontrol demostrado en las estadísticas del Estado de la Justicia).

“La Sala se puede meter en todo. En otros países ese tipo de recursos es más limitado. (...) El solo hecho de tener la posibilidad de estar presentes les da una enorme visibilidad”, considera.

Hay casos notables que demuestran que una alta contención cuantitativa no implica alta contención cualitativa.

Por ejemplo, 75% de las acciones de inconstitucionalidad en temas tributarios entre el 2010 y el 2015 fueron declaradas sin lugar, siendo una de las categorías donde la Sala IV muestra su mayor rechazo a las acciones presentadas.

Empero, pese a la fuerte tendencia estadística del órgano, la Sala declaró inconstitucionales los proyectos estrella tributarios de la Administración Chinchilla- Miranda: claves en el debate fiscal del país hasta ahora.

Menos consensos

Ponerse de acuerdo entre todos los magistrados también es menos común.

Hace poco más de diez años, en el 2005, más del 80% de los votos por el fondo de la Sala eran unánimes. Los más recientes registros del 2015 muestran que ese porcentaje ha caído hasta un 48%, debido –en parte– a que otros nuevos magistrados están participando en el órgano.

Eso no implica, sin embargo, que la Sala se haya polarizado, pues las votaciones 4-3 aún no son tan comunes.

“(Ese cambio con los nuevos integrantes de la Sala) ha hecho que tenga estas votaciones de minorías. A los nuevos les es más difícil ponerse de acuerdo en un voto de consenso”, explica Evelyn Villareal, coordinadora de investigación del Estado de la Justicia.

Sin embargo, los investigadores insisten en que, justo por la diversidad de temas que trata la Sala, es inadecuado buscar tendencias generales de voto y consenso en el órgano.

El Estado de la Justicia segmentó los patrones de votación de los magistrados a partir de diversos grupos temáticos.

En la última década los temas que suscitaron mayores diferencias entre magistrados se relacionaron con contratos, licitaciones o pensiones, donde los acuerdos plenos entre todos los magistrados representaron menos de la mitad de las votaciones.

Las acciones de insconstitucionalidad sobre colegios profesionales y temas tributarios reflejan los mayores consensos, en casi un 80% de los casos.

En el eje tributario, uno de los más importantes para la Sala por número de casos vistos, los magistrados han demostrado un fuerte respaldo y cohesión en la defensa de las normas tributarias que han analizado en los últimos años.

Las convenciones colectivas (una de las materias más comunes que enfrenta el órgano) han tendido –al contrario– a polarizar a los magistrados, que se debaten entre analizar o no el fondo de este tipo de acuerdos laborales.

Sala IV tiende a respaldar normas tributarias

Solo una de cada cuatro acciones de constitucionalidad votadas en temas tributarios son declaradas con lugar en la Sala IV.

Los asuntos tributarios son, también, los que demuestran uno de los más altos consensos entre los magistrados en la última década: 79% de las acciones admitidas entre el 2005 y el 2015 se resolvieron por unanimidad.

La tendencia a fallar en contra de este tipo de acciones (la mayoría presentadas por ciudadanos hombres y por empresas privadas) y la cohesión en el criterio de los magistrados demuestra un fuerte respaldo histórico de la Sala a la capacidad del Estado para fijar una política impositiva.

Ese respaldo es visible particularmente en instrumentos como el Código de Normas y Procedimientos Tributarios, la Ley del Impuesto sobre la Renta, el Impuesto a Bienes Inmuebles y las leyes de creación de impuestos municipales.

La línea tributaria de la Sala

Según sostiene el II Informe del Estado de la Justicia, una gran parte de las impugnaciones presentadas a la Sala sobre este tema pretendían cuestionar las normas de imposición de tributos de forma personal, o para grandes empresas. En ellas, la conducta de la Sala ha tendido hacia el rechazo de las impugnaciones.

Sin embargo, contradictoriamente, las pocas decisiones que ha tomado la Sala en materia de tributos, han sido las más gravosas para el erario público. El trámite del paquete fiscal y del impuesto a personas jurídicas, por ejemplo, resultaron en planes fallidos de Hacienda por visos de procedimiento de los diputados.

La investigación del Estado de la Justicia no permite determinar a qué tipo de grupos ha tendido a defender la Sala (o si, en particular defiende el erario público), aunque –según el investigador Carlos Cascante– la tendencia ha sido a defender la norma.

La discusión del Impuesto a Personas Jurídicas también destaca como un hito de la Sala, por el caudal de casos que representó para el órgano y por la división (insólita en el eje temático) que generó entre los magistrados. Contra esa ley se conocieron 25 acciones y se admitieron dos. Una de ellas se rechazó por unanimidad, pero la otra tardó 26 meses en resolverse para obtener una votación polarizada de 4-3.

Convenciones colectivas dividieron magistrados en la última década

Las convenciones colectivas dividieron en la última década a la Sala Constitucional, entre magistrados que se abstienen de evaluar la racionalidad de los pactos entre trabajadores y empleadores, y otros que optan por revisar la proporcionalidad de los acuerdos laborales.

El II Informe del Estado de la Justicia revela la polarización del órgano en uno de los terrenos más frecuentes y polémicos en los que suele participar la Sala Constitucional.

La investigación, encontró la tendencia de dos grupos de magistrados que dividen sus criterios sobre si admitir o no las acciones de inconstitucionalidad.

Allí, magistrados como Ernesto Jinesta, Gilbert Armijo y Ana Virginia Calzada han optado por oponerse a la revisión de las convenciones colectivas y desistir de revisar el fondo de los acuerdos, mientras que Fernando Cruz, Paul Rueda, Luis Paulino Mora, Adrián Vargas, Luis Fernando Solano y Nancy Hernández optaron por la revisión de su proporcionalidad.

La polarización de la sala en estos temas explica por qué los magistrados solo mostraron un consenso en un 58% de las votaciones sobre temas de trabajo en la última década, cuando el promedio general mostrado para todas las votaciones fue de un 67%.

Trabajo: terreno de la Sala IV

Las acciones de inconstitucionalidad en materia de trabajo son el principal terreno de debate en la Sala.

En los últimos cinco años, y según la clasificación de la propia entidad, un 16,6% de las acciones resueltas por el fondo se refieren a esta materia, superando las consultas en ambiente (9,2%), tránsito (8%), comercio (6,4%) o tributarios (5%). Otro 7,2% de las acciones votadas se refieren a las pensiones de los trabajadores.

Entre estas consultas, destaca por mayoría el debate sobre las convenciones colectivas, lo que –según los investigadores– demuestra la “alta importancia” que presta el órgano a las políticas públicas de empleo en el país.

El informe también da a conocer que la mayoría de las acciones de inconstitucionalidad revisadas buscaron, desde quienes las interpusieron, limitar los derechos contenidos en esos acuerdos. El grueso de las acciones fueron presentadas por miembros de los supremos poderes.