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Su atractivo para inversionistas extranjeros empujó a Costa Rica a caminar por la senda de los controles de capitales. Una trocha abierta por otros mercados emergentes.
Un combo de medidas que incluyen impuestos y reservas no remuneradas es empleado intermitentemente por varios países latinoamericanos indigestados por un influjo de dinero tan fuerte que sobrepasó la capacidad de absorción de sus economías.
Colombia, Chile, Perú, Uruguay y, más notoriamente, Brasil llevan años intentando controlar ese ingreso de dólares provenientes de las arcas de inversionistas extranjeros cansados de las bajísimas tasas de interés en los mercados desarrollados.
Hasta ahora, los resultados obtenidos son mixtos y difíciles de aislar para medir la efectividad de cada una de las medidas aplicadas por estos países.
Por razones que los estudios realizados por economistas todavía no logran identificar, los controles de capitales y las medidas prudenciales relacionadas logran sus objetivos en algunos casos pero en otros no.
“No existe una receta única, ni una talla que le quede a todos”, explicó el economista Miguel Loría durante el foro “Respuestas de política frente a las entradas de capital externo”, organizado por la Academia de Centroamérica.
Pese a ese grado de incertidumbre, existen lecciones con respecto a la capacidad de estas medidas para reducir el influjo de capital, prevenir la apreciación de la moneda local, alterar la composición de estos dineros para asegurar la estabilidad, y proveer mayor espacio de acción para la política monetaria.
Hoja de ruta
Las acciones que Costa Rica utiliza para enfrentar a los inversionistas extranjeros ya está sobre la mesa.
Para empezar, el Gobierno decidió orquestar acciones entre los grandes actores públicos en el mercado financiero para reducir las altas tasas de interés. Aquí ha tenido éxito.
La Tasa Básica Pasiva (TBP) bajó a 7,10% la semana pasada desde el 11% registrado en octubre de 2012. Pero el espacio para más reducciones se acaba.
El segundo freno son los controles al ingreso de capital contenidos en el proyecto “Ley para desincentivar el ingreso de capitales externos”.
El texto prevé el aumento hasta en 30 puntos porcentuales del impuesto sobre la renta aplicable a los rendimientos de inversiones realizadas por personas no domiciliadas en el país.
Además, abre la posibilidad para que se establezca un depósito obligatorio de hasta el 25% del capital de personas no domiciliadas destinada a la compra de títulos valores.
El proyecto fue aprobado por la Comisión de Asuntos Hacendarios y hace fila para su debate en el Plenario Legislativo.
Estas medidas no se desvían del camino trazado por las naciones suramericanas. Chile, Perú y Colombia han impuesto una reserva no remunerada a los créditos externos de manera intermitente entre 1990 y el 2011.
Brasil optó por un instrumento fiscal con la creación de un impuesto sobre las transacciones financieras. Su aplicación se extendió para abarcar las entradas de capital de renta fija, Inversión Extranjera Directa (IED) y créditos externos exentos.
Efectividad limitada
Sin embargo, esas barreras que Costa Rica se apresta a levantar tienen en realidad poca efectividad para detener los influjos de capital, aunque sí logran otros de sus objetivos fundamentales.
“Los controles de capital tienen poco efecto en los flujos en general, aunque parece que sí cambian la composición de los mismos. En la mayoría de los casos, las medidas tienen poco impacto en la apreciación de la moneda”, concluyó el estudio “La efectividad de controles de capital y políticas prudenciales en el manejo de grandes influjos”,elaborado por el Fondo Monetario Internacional (FMI).
En el caso brasileño, la aplicación del impuesto entre 2008 y 2011 –con una tasa que varió entre 0% y 6%–, no produjo cambios significativos en las entradas de capital conforme el control se incrementó o disminuyó.
“Actualmente, el exceso de divisas es drenada por las multinacionales brasileñas. El control se continúa aplicando con operaciones cambiarias a futuro bajo un esquema de flotación administrada”, explicó Loría.
Las medidas tampoco tienen mucho éxito en controlar la apreciación de las monedas.
En el 2010, la moneda brasileña se apreció un 4,6%, en el 2009 lo hizo 32,7%, y en los últimos ocho años, ha ganado más de 100% frente al dólar, según reportes de la prensa suramericana.
Alargando plazos
Los controles al ingreso de capital tienen más impacto en la composición de los flujos.
Si bien no logran disminuir el ingreso de dólares, sí logran que se depositen en inversiones de más largo plazo. Esto ayuda a la estabilidad del sistema.
Aunque este efecto es positivo en general, para el caso costarricense viene poco al caso.
Las medidas que se analizan obedecen a la alarma generada por un fuerte ingreso de dólares a la economía registrado entre el 2012 y enero del 2013.
Los cálculos oficiales indican que el Banco Central invirtió más de $1.500 millones en defender el piso de la banda cambiaria, engordando sus reservas.
Aunque en un principio se calificó ese capital como “golondrina”, ahora las autoridades afirman que, en parte, provino de grandes inversionistas institucionales como fondos de pensiones y de inversión.
“Hay que diferenciar el capital que vino atraído por el diferencial de tasas que está a plazos más largos, del que vino atraído por la expectativa de un cambio en el sistema de bandas y que están parqueados en inversiones a más corto plazo”, dijo Eduardo Lizano, expresidente del Banco Central y presidente honorario de la Academia de Centroamérica.
Estos últimos serían minoría pues el 95% de todo el dinero que ingresó el año pasado está depositado en inversiones a más de 2,5 años.
Los plazos a escogidos por los inversionistas institucionales extranjeros es todavía más largo.
“El plazo promedio en que se invirtieron alrededor de $300 millones de inversionistas extranjeros fue de 5,4 años”, indicó que Rodrigo Bolaños, presidente del Banco Central de Costa Rica (BCCR) en conferencia de prensa.
Otro efecto positivo de los controles de capitales es que logran abrir espacio para una mayor independencia de la política monetaria.
Tras la primera implementación de la reserva no remunerada en Colombia, entre 1993 y 1997, ese país adoptó el esquema de metas de inflación en el 2000. El movimiento llevó a la eliminación de los controles de capital.
De hecho, todos los países latinoamericanos que han aplicado controles de capitales han experimentado un impulso para lograr una mayor independencia de la política monetaria, según la exposición de Loría.
Costa Rica se encuentra en un periodo de transición, que se extiende ya durante siete años, en el que la meta última es adoptar el esquema de metas de inflación.
El principal pendiente es el transformar el sistema de tipo de cambio de las bandas cambiarias a una flotación administrada.
Impacto fugaz
Los efectos de estos controles de capital parecen ser fugaces.
“Estas son medidas efectivas en un inicio como lo han sido en Costa Rica con solo su anuncio. Pero esa efectividad se reduce pronto por diversas razones”, comentó Edgar Ayales, ministro de Hacienda.
Esa fugacidad se debe en parte a que los flujos que pretenden atacar los controles encuentran otros canales.
El estudio del FMI encontró que los datos de la balanza de pagos de Brasil apuntan a que la implementación de un impuesto a las inversiones de portafolio fue seguida por un decrecimiento en este tipo de flujo, pero crecientes ingresos en forma de IED.
Los controles que se proponen en el proyecto del Gobierno se enfocan a capital de personas no domiciliadas en el país. Es un punto vulnerable pues un inversionista decidido podría encontrar las formas de burlar esta condición.
Por otro lado, los efectos de los controles también dependen de su diseño e implementación. Es vital la pericia y la capacidad administrativa para su cumplimiento.
Las autoridades peruanas debieron reconocer los altos costos asociados a la implementación de la reserva no remunerada al crédito que, junto a su poca efectividad, produjeron su eliminación.
Problema de fondo
Paralelo a las anteriores, una lección clara con respecto a los controles de capital es que no son la cura a los desequilibrios de las economías emergentes.
“Los controles al ingreso de capital no eliminan la necesidad de hacer los ajustes estructurales. Incluso, funcionan mejor cuando se realizan estas reformas”, aseguró Naoyuki Shinohara, subdirector gerente del FMI durante su visita al país.
Para Costa Rica, los dos grandes pendientes son el déficit fiscal y la flexibilización cambiaria.
La brecha entre los ingresos y gastos del Gobierno hace que el Ministerio de Hacienda mantenga una demanda voraz de fondos en el mercado local presionando al alza las tasas de interés.
Las previsiones de Hacienda apuntan a que el hueco en las finanzas públicas sea equivalente al 4,9% de la producción este año.
Con ese dato en mente, los analistas dudan de que la actual caída en picada de la TBP sea sostenible en el mediano plazo.
“Hay que atacar el déficit fiscal para que las tasas de interés reflejen, no las necesidades del fisco sino las del sector productivo”, afirmó Francisco de Paula Gutiérrez, expresidente del Banco Central durante la actividad de la Academia de Centroamérica.
La solución al problema fiscal está lejana. El Ministerio de Hacienda, repuesto de su último intento fallido, se prepara para presentar una nueva propuesta de reforma fiscal. La estrategia es atacar el gasto público, al tiempo que se buscan más ingresos tributarios.
Sin embargo, este debate eternamente impopular quedará postergado hasta que finalice la incipiente campaña presidencial en febrero del 2014.
Libertad para el colón
La flexibilización del tipo de cambio también parece estar lejana, pues en un alto grado dependerá de que los mercados desarrollados abandonen su política expansiva.
Ese evento no se asoma en el horizonte. La Reserva Federal de Estados Unidos sostiene que mantendrá su política actual hasta que la recuperación en el mercado laboral reduzca la tasa de desempleo hasta sus niveles normales. El mes pasado este indicador se situó en 7,7%.
Junto a los factores externos, la flexibilización debe enfrentar la resistencia de algunos sectores empresariales que temen verse afectados por una mayor apreciación del colón con respecto al dólar.
A inicios de este año, tanto los exportadores como los empresarios turísticos desplegaron un intenso cabildeo entre autoridades de Gobierno en contra de la flotación, incluso la administrada.
Tuvieron éxito: la medida ha sido descartada por el momento.
Mientras estos dos cambios estructurales sigan encallados en el disenso nacional, los controles de capital –con todas sus falencias– funcionarán como un espantapájaros para las golondrinas del capital.
