La crisis financiera global que estalló en 2008 transformó el papel de los bancos centrales y la escala y alcance de su instrumental de políticas. Hoy, la estabilidad financiera ha vuelto a tener un lugar preponderante en la misión de los bancos centrales; y es probable que en numerosos países ricos los tipos de interés se mantengan en un nivel nulo o incluso negativo por algún tiempo.
Es decir que las acciones de los bancos centrales serán todavía más visibles y políticamente delicadas que hace una década. Y eso plantea una creciente amenaza a una de las grandes innovaciones institucionales de fines del siglo XX: la independencia de los bancos centrales.
Algunos observadores dicen que el mejor modo para que los bancos centrales se protejan de la injerencia política es recluyéndose en el estrecho mandato de estabilidad de precios que tan bien les funcionó antes de la crisis. Pero es una sugerencia errada. El imperativo de que los bancos centrales revivan su papel original como guardianes de la estabilidad financiera es ineludible.
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Al fin y al cabo, la estabilidad de precios no es un fin en sí mismo. Sólo es uno de los dos pilares de la estabilidad macroeconómica que necesita la sociedad. El otro pilar es la estabilidad financiera, como la crisis reciente probó de sobra.
En este contexto más amplio, los bancos centrales no podrán evitar tener discusiones con los políticos y las autoridades de regulación y de supervisión financiera en relación con su papel en la sociedad. Y así debe ser: ese diálogo es esencial para sostener la independencia de los bancos centrales.
Nuestro reciente informe, ¿Está el sistema financiero firme otra vez? Evaluación de una década de regulación financiera, destaca tres cambios importantes que provocó la crisis de 2008 a nuestra visión colectiva de la tarea de los bancos centrales. En primer lugar, cuando los tipos de interés llegan al límite inferior cero, las acciones de la política monetaria empiezan a parecerse a medidas que normalmente toman otros actores (y a menudo, sólo son su sustituto). En segundo lugar, la actuación de los bancos centrales como prestamistas ha crecido enormemente. En tercer lugar, el énfasis de las autoridades hoy está puesto, con razón, en disminuir los riesgos sistémicos, para reducir la frecuencia y gravedad de las crisis financieras.
De modo que es aconsejable revisar el estatuto de los bancos centrales, ya que hay una posibilidad muy real de que en el futuro las tasas estén en el límite inferior cero o cerca de él. En concreto, proponemos la creación formal de un régimen especial, que se active al llegar al límite inferior cero, dentro del cual las ramas ejecutivas del gobierno y el banco central puedan compartir opiniones y tomar decisiones conjuntas respecto de las políticas disponibles.
¿Y si hay desacuerdos?
Cuando las tasas de política monetaria lleguen a cero, los diversos actores deberán mantener reuniones periódicas según reglas transparentes. Después de cada reunión se debería emitir una declaración pública conjunta que ofrezca una evaluación de las condiciones económicas del momento, las posibles medidas de respuesta y el curso de acción elegido.
En caso de desacuerdos, la palabra final la tendrán necesariamente los funcionarios del gobierno democráticamente elegidos, aunque estarán obligados a explicar cabalmente los diversos argumentos y la justificación de la decisión. Este régimen especial para el límite inferior cero ayudaría a proteger la independencia de los bancos centrales, al proveer de aval político a la implementación de medidas no convencionales.
La escala y el alcance inéditos de las acciones de los bancos centrales como prestamistas de última instancia desde el inicio de la crisis siguen concitando mucha atención. Es esencial que esas actividades no pierdan legitimidad a ojos de la opinión pública. Por eso, los bancos centrales deben aclarar tanto el propósito cuanto la estructura operativa de sus actividades como prestamistas de última instancia, y poner fin a la cada vez más insostenible doctrina de la ambigüedad constructiva, que habilita a las autoridades a ser deliberadamente vagas en relación con los destinatarios y las condiciones de sus préstamos. En esto, lo mismo que en muchos otros ámbitos de la política económica, para mantener la legitimidad democrática son imprescindibles la transparencia y el compromiso.
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Además, el énfasis en el riesgo sistémico y en las políticas “macroprudenciales” hace necesario modificar el mandato de los bancos centrales. Si bien no hay consenso respecto del mejor modo de organizar los diversos componentes de la política financiera y monetaria, somos partidarios del modelo unificado en el que el banco central tiene el doble objetivo de mantener la estabilidad de precios y la estabilidad financiera (las dos funciones “bajo un mismo techo”). El logro de estos objetivos demanda que el banco central sea a la vez un prestamista de última instancia transparente y una autoridad macroprudencial provista de las herramientas adecuadas.
Las restricciones institucionales llevarán a variaciones al modelo según el país. En algunos casos (quizá en muchos), diversas autoridades compartirán la responsabilidad por la estabilidad financiera; en estos casos, serán esenciales la coordinación y la plena rendición de cuentas. Las agencias involucradas deberán reconocer las dificultades operativas que surgen necesariamente cuando múltiples autoridades con objetivos diversos tienen una responsabilidad compartida; las autoridades, por su parte, deberán confrontar decididamente el riesgo de que la fragmentación y la falta de coordinación deriven en inacción.
Igual que en el caso de la coordinación de la política monetaria y la fiscal en el límite inferior cero, las deliberaciones relacionadas con la estabilidad financiera deben ir acompañadas de declaraciones públicas, y debe quedar registro público de cualquier desacuerdo. En síntesis, los criterios habituales que se aplican a la comunicación de decisiones de política monetaria también deberían aplicarse a las decisiones de una eventual comisión de estabilidad financiera.
Proteger la independencia de los bancos centrales demanda adaptación. En el mundo poscrisis, gobiernos y ciudadanos seguirán delegando poderes de formulación de políticas cada vez más amplios a una institución independiente no surgida de elecciones. De modo que la legitimidad de los bancos centrales estará cada vez más supeditada a la rendición de cuentas. Necesitamos un debate público para forjar un acuerdo respecto de un marco que abarque los objetivos, las herramientas y los mecanismos de comunicación de los bancos centrales. Si no nos damos esa discusión, estarán en riesgo no sólo la independencia de los bancos centrales, sino también la estabilidad financiera y el bienestar general de la sociedad.
