Se sabe que desde la crisis financiera del 2008 y ahora con el Covid-19 los bancos centrales han estado usando su poder de emisión monetaria de formas atípicas para estimular la economía, como invertir grandes cantidades en bonos gubernamentales e incluso en bonos corporativos y acciones de empresas.
La viabilidad de mecanismos como esos no puede presumirse de manera general. Cada país tiene particularidades en su realidad económica y su marco jurídico.
En el caso de Costa Rica, el Banco Central ha hecho uso de instrumentos tradicionales de política monetaria previstos en la normativa, como las operaciones de mercado abierto y el encaje mínimo legal. Pero ante la magnitud de la crisis se aboga por medidas más agresivas. El Banco Central ha dicho que está valorando la posibilidad de otorgar líneas de crédito a bancos comerciales para financiar a empresas afectadas por la pandemia. ¿Lo permite el marco legal actual?
En la anterior Ley Orgánica del Banco Central (Ley 1552), las modalidades de crédito del Banco Central a bancos comerciales (sobre todo a bancos comerciales del Estado) eran más amplias. El artículo 62 permitía, entre otros, el redescuento de créditos agrícolas, ganaderos o industriales a un plazo de hasta tres años, y créditos con recursos provenientes de empréstitos hasta por el plazo de la respectiva operación.
En la actual Ley Orgánica del Banco Central aprobada en 1995 (Ley 7558), el artículo 52 es mucho más acotado. Se permite lo siguiente: a) redescuento, sujeto a condiciones y a un plazo máximo de dos meses; b) préstamos de emergencia, sólo a entidades financieras en estado de intervención; c) inversiones en valores del Gobierno en mercado secundario (esto según reforma reciente por Ley 9839) y en valores de absoluta seguridad y liquidez con el carácter de operaciones de mercado abierto; d) compra de letras del tesoro hasta por un 5% de los gastos del presupuesto ordinario del Gobierno; e) ciertas operaciones con instituciones internacionales; f) reportos u operaciones similares sobre valores del propio Banco Central o del Gobierno en mercado secundario.
Como se observa, no hay referencia a líneas de crédito a bancos comerciales para financiar sectores o actividades específicas. Ahora bien, además del artículo 52, otras disposiciones legales y reglamentarias pueden entrar en juego en el análisis:
a) Los objetivos y funciones del Banco Central previstos en los artículos 2, 3 y 28 de la Ley 7558, tales como: promover el ordenado desarrollo de la economía costarricense y la ocupación plena de los recursos productivos; definir la política monetaria; promover condiciones favorables al robustecimiento, liquidez, solvencia y buen funcionamiento del sistema financiero; regular sus operaciones de crédito.
b) El estado de emergencia nacional declarado por el Poder Ejecutivo o incluso la figura más amplia de la urgencia administrativa, aunque no hay referencias explícitas a ello en la Ley 7558.
c) La normativa sobre operaciones de mercado abierto y el Mercado Integrado de Liquidez (MIL) que maneja el Banco Central, en el cual ya otorga facilidades crediticias a bancos y otras entidades supervisadas, aunque a muy corto plazo. El reto sería cómo introducir financiamientos a más largo plazo sin desnaturalizar esa modalidad de financiamiento ni exceder el contexto legal que enmarca su operación.
d) El artículo 59 inciso c) de la Ley 7558, que le prohíbe al Banco Central “Efectuar cualesquiera operaciones de crédito de otra clase no autorizadas expresamente por la ley, salvo las que, sin estar prohibidas, fueren compatibles con la naturaleza técnica del Banco Central y necesarias para el debido cumplimiento de sus deberes y funciones”. En este caso habría que justificar que la modalidad de crédito propuesta reúne las condiciones de la salvedad prevista en la norma.
Un tema conexo es si para implementar esas líneas de crédito el Banco Central pretendería de alguna forma dirigirlas para que lleguen específicamente a ciertos sectores o en ciertas condiciones. Recordemos que las potestades del Banco Central de fijar topes de cartera, tasas de interés y otras condiciones de los créditos de la banca comercial, que le concedía la Ley 1552 (artículos 85 y 86, entre otros) a tono con el exceso de intervencionismo estatal prevaleciente en la época, desaparecieron con la Ley 7558, salvo resabios muy limitados en algunos de los llamados “instrumentos temporales” (artículos 79 y 81).
A la hora del análisis legal, tendrían que tomarse en cuenta los límites a la discrecionalidad administrativa y los parámetros legales de interpretación de las normas jurídicas (artículos 10 del Código Civil y 10 y 16 de la Ley General de la Administración Pública, entre otros).
Es importante recordar que cuando el Banco Central hace uso de sus herramientas para otorgar crédito o invertir en valores ello constituye emisión monetaria (Ley 7558, artículo 50), tema que por sus implicaciones económicas es objeto de regulación y límites en la ley.
Si el Banco Central concluyera que la modalidad de financiamiento en cuestión es legalmente viable, un gran reto sería fundamentarlo y reglamentarlo bien. Un programa atípico de crédito fundamentado o reglamentado deficientemente podría no permitir que se cumplan eficazmente los fines que se buscan, o bien abrir la caja de pandora y que lo quieran utilizar en el futuro de forma incompatible con la excepcionalidad de una crisis y la naturaleza técnica del Banco Central.
