El escabroso camino de la licitación 5G del ICE… y aún le falta

El descalce también ocurre en relación con sus dos competidores directos a nivel nacional, Claro y Liberty, los cuales empezaron a realizar pruebas y a ofrecer el servicio móvil de quinta generación (5G) primero en forma limitada en el Área Metropolitana en 2024 y cuando ya tenían las licencias de las concesiones de frecuencias. A esos dos operadores se suman cuatro (Coopeguanacaste, Coopelesca, Coopesantos y Ring Centrales) que ofrecerán la tecnología en sus regiones tras la subasta realizada por la Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel) en enero del 2025.

En el camino del ICE hasta la adjudicación —falta ver si las firmas oferentes presentarán recursos de objeción ante el mismo Instituto o ante la Contraloría General de la República— fue más escabroso en comparación a cuando pasó a las redes de 2G a principios de la década del 2000 (GSM, ensombrecidas por las denuncias y los escándalos por corrupción en su adjudicación) , así como para 3G (HSDPA) y 4G (LTE) otorgadas a Huawei entre 2006 y 2018.

Esta licitación de 5G enfrentó cuestionamientos sobre la opción tecnológica elegida (Open Ran Stand Alone) y los procesos normales de aclaraciones y objeciones técnicas al cartel por las firmas interesadas en participar en el concurso. Y se agregaron factores geopolíticos vinculados al conflicto entre Estados Unidos y China, que frenó durante 17 meses el proceso cuando una primera adjudicación fue declarada desierta.

“Contra viento y marea, adjudicamos en esta Administración la red de transporte y la red masiva 5G”, indicó Marco Acuña, presidente de Grupo ICE.

A nivel mundial, al tiempo que la industria empieza a visualizar el paso a la tecnología 6G, en la actualidad se contabilizan 379 redes 5G con más de 2.800 millones de usuarios según la firma Omnia y la organización 5G Americas.

En América Latina y el Caribe se ubican 53 redes, la primera de ellas en Uruguay desplegada desde abril de 2019. En la región, la nueva tecnología pasó de 38,5 millones a 76 millones de usuarios entre 2023 y 2024, dominando las zonas urbanas mientras 4G sigue prevaleciendo en el campo.

Dos intentos

El Instituto dio el primer paso para tener un servicio móvil avanzado en el año 2023. En noviembre de ese año, publicó el cartel y se presentaron cinco oferentes.

Para la entidad es un paso clave, que facilitará nuevos servicios que no es posible ofrecer con 4G. Asimismo, permitirá aplicaciones digitales avanzadas en salud, transporte, automóviles autónomos, realidad virtual y aumentada, seguridad y hogares inteligentes. También, los usuarios y empresas podrán gozar de mayor ancho de banda y capacidad para admitir más cantidad de dispositivos.

El proyecto del ICE también implica fortalecer su red 4G. Esto permitirá dar cobertura en sitios donde no se tiene presencia. Asimismo, facilita atender necesidades específicas en poblaciones alejadas, como la agricultura de precisión.

Pocos meses después, el Poder Ejecutivo firmó y publicó un decreto de adhesión al convenio de ciberseguridad de Budapest, que impide adquirir soluciones de firmas originadas en países que no firman el acuerdo internacional.

La medida afecta a fabricantes como Huawei, pues China se resiste a adherirse y sostiene que las Naciones Unidas cuenta con suficientes herramientas para combatir el cibercrimen.

Casi de inmediato, el Frente Interno de Trabajadores del ICE y la firma Huawei presentaron medidas cautelares contra el decreto del gobierno, lo que paralizó el proceso. El Tribunal Contencioso Administrativo rechazó la medida un año más tarde, en febrero de 2025.

El ICE tuvo que esperar esa resolución. De inmediato, emitió un documento de premisas para fomentar la participación en un nuevo concurso, el cual seguía las recomendaciones de Sutel y otras decisiones propias. Y formalmente declaró el primer concurso como desierto, argumentando que “surgieron nuevas necesidades”, según documentos del expediente electrónico en el Sistema de Compras Públicas (Sicop).

Entre ellas, se contó la necesidad de priorizar licitaciones abiertas. Huawei recurrió la decisión, pero el ICE la sostuvo y la ratificó el 23 de junio de 2025. Un mes más tarde publicó el nuevo pliego con la intención de recibir ofertas a mediados de septiembre de ese año.

La nueva licitación estaba estructurada en dos grupos de partidas: por un lado, tres para la Red de Acceso Radioeléctrico (RAN) y el Core 5G (el núcleo de la red móvil), que permite la comunicación entre los usuarios de diferentes operadores y gestiona el tráfico de voz y datos; y por el otro, tres partidas para lo que se denomina el Backhaul, que incluye equipos y sistemas de conectividad a las radiobases. La licitación también incluye sistemas RAN para mejorar la red 4G.

Un detalle que levantó críticas es que se propone que los equipos y software deben cumplir estándares de Open Ran Stand Alone. Este es un enfoque que promueve la separación de hardware y software en las redes de acceso, facilita integrar sistemas de diferentes proveedores, abarata el despliegue, utiliza la nueva tecnología 5G junto al núcleo de 4G existente y es considerada la primera etapa de una red 5G, según la GSMA, una organización global que reúne operadores y fabricantes. El problema, según los críticos, es que es poco utilizada a nivel global y que incluso Claro y Liberty optaron por el enfoque Stand Alone. De hecho, una red Stand Alone admite servicios que la opción Open Rand no puede soportar, explica GSMA.

Como en todo proceso de adjudicación, las empresas interesadas plantean dudas (para que sean aclaradas) y pueden recurrir aspectos específicos del pliego. Y lo hicieron.

Con el cartel publicado, 10 firmas cuestionaron requerimientos técnicos considerados desproporcionados o que, a su juicio, impiden mayor participación de oferentes. En especial, llamaron la atención sobre la integración de partidas o cuentas para la Ran/Core y para el Backhaul.

Además, acusaron que las especificaciones implican barreras de entrada, generan inconsistencias, limitan la capacitación, presentan omisiones en ciberseguridad o abuso de regulaciones, y carecen de fundamento, entre otras.

El ICE rechazó la mayor parte de las objeciones, pero aceptó otras como la que cuestionaba el requisito de pertenecer a la O-Ran Alliance, un consorcio internacional que promueve y define estándares para redes de acceso.

La mayoría de los fabricantes coincidieron en alertar sobre varios requerimientos del pliego. Por ejemplo, tres firmas cuestionaron lo que se pedía para la protección y mitigación del sistema perteneciente al Backhaul. El ICE rechazó sus objeciones al respecto.

Pero aceptó el mismo cuestionamiento dos días después cuando lo presentó una cuarta empresa.

Finalmente, el 27 de octubre, más de un mes después de lo previsto, se realizó la recepción y apertura de las ofertas. Ahora vendría la compleja revisión y evaluación de las propuestas, la puja para lograr mejores precios a los originalmente propuestos y la decisión de adjudicación del ICE.

Mientras tanto, el Instituto buscó una medida paliativa.

Para no perder terreno en el mercado móvil, el ICE empezó a comercializar un servicio basado en una red 5G de su subsidiaria Radiográfica Costarricense S.A. (Racsa). No era una solución perfecta. Esta red está limitada a la Gran Área Metropolitana y el usuario debe tener un celular con doble tarjeta SIM o llevar un móvil aparte para 5G y otro para las zonas cubiertas solo por 4G.

Al Instituto le urge comercializar servicios propios, completos e integrales de 5G, que además sean diferenciadores, debido a la pérdida de liderazgo en el mercado móvil. Del 2020 al 2024 cayó del 43% al 37% en la totalidad de las suscripciones móviles, mientras ascendieron Liberty (del 36% al 40%) y Claro (21% al 23%) en el mismo periodo, de acuerdo con las estadísticas de la Sutel.

Con lupa

El Instituto recibió cinco ofertas para las partidas de Backhaul y otras ocho para las del Ran/Core.

Originalmente las cotizaciones para el Backhaul fueron entre ¢23.234 millones y ¢63.131 millones de parte de Ribbon, GBM, Coasin, Huawei, IT Servicios de Infocomunicación (ITS) y Ericsson y los consorcios Sisap-Infosec y Datasys-Cibertec-ITC. Tras la oportunidad de mejorarlos quedaron entre ¢15.159 millones y ¢58.862 millones.

En el caso de los costos para las partidas de Ran/Core los costos mejorados en abril de 2026 se ubicaron entre ¢105.565 millones y ¢119.135 millones. Aquí la puja era entre Ericsson, Huawei, Nokia, Samsung y el consorcio Datasys-Cibertec-ITC.

Tanto en la licitación que fue declarada desierta como en este segundo proceso, Huawei insistió en que el ICE podría aprovechar los elementos de la red 4G (implementada por la firma china) y obtener un mayor ahorro. Para propios y extraños quedaba claro que esa propuesta era difícil y que su destino estaba definido debido al decreto sobre ciberseguridad. Aun así, la firma insistió.

Las ofertas fueron analizadas por el ICE desde el instante en que se realizó su apertura hace ocho meses. Durante febrero pasado se decidió una prórroga de 30 días con el fin de emitir 41 solicitudes de subsanación y corroborar el cumplimiento técnico y legal.

La fecha para la adjudicación se corrió del 17 de febrero al 7 de abril de 2026. Según el expediente de la licitación en Sicop, también se amplió la vigencia de las garantías aportadas por los oferentes.

El análisis del Instituto permitió verificar que las propuestas cumplían entre 129 y 159 de los requerimientos del cartel. Las firmas que cumplían el mayor número de requisitos fueron Datasys-Cibertec-ITC, Ericsson, Nokia y Huawei. Las que obtuvieron menor número de cumplimientos fueron ITS, GBM y el consorcio Sisap-Infosec.

Además, para el Ran/Core solo Ericsson cumplía las tres partidas y para el Backhaul la única en hacerlo era Coasin, según la documentación del expediente.

Con las cartas sobre la mesa, el 14 de abril —apenas tres días antes del plazo final ampliado— el ICE decidió adjudicar a Ericsson (por ¢48.433 millones) el contrato para el Ran/Core y a Coasin el del Backhaul (¢12.222 millones).

La entidad argumentó que tomó en cuenta que, además de cumplir los requerimientos técnicos y legales, ambas firmas obtuvieron el primer lugar en la evaluación económica. Además, que esos proveedores demostraron experiencia en otras redes instaladas y capacidad de interoperabilidad con equipos de otros fabricantes. No son las únicas razones presentadas.

El anuncio de la adjudicación fue realizado el pasado 29 de abril. En ese anuncio, el ICE reiteró que también cumple el Decreto Ejecutivo de 2023, en torno al Convenio de Budapest.

La institución espera desplegar y comercializar los servicios de la nueva red durante los próximos 12 meses. Primero deberá superar los recursos de objeción a las adjudicaciones presentadas por las compañías que no fueron elegidas.